對話動機(jī)

最近幾年,，我國旅游業(yè)發(fā)展迅猛。然而,，在旅游市場,，零負(fù)團(tuán)費(fèi)、強(qiáng)制購物等問題屢禁不止，不僅影響游客合法權(quán)益,，同時(shí)也制約了旅游市場的良性發(fā)展,。近日，國務(wù)院法制辦就《旅行社條例（修訂草案送審稿）》公開征求意見,。修訂后的條例能否解決旅游市場詬病已久的問題,。《法制日報(bào)》記者與業(yè)內(nèi)專家展開了對話,。

對話人

中國科學(xué)院旅游研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)中心主任助理 齊曉波

中國旅游研究院副研究員 楊彥峰

《法制日報(bào)》記者 趙麗

《法制日報(bào)》實(shí)習(xí)生 王曼寧

監(jiān)管升級

記者：11月20日，國家旅游局會同公安部等五部委組成聯(lián)合督查組進(jìn)駐云南,，對“不合理低價(jià)游”進(jìn)行治理督查,。“不合理低價(jià)游”線下治理拉開序幕,。11月22日,，國家旅游局副局長王曉峰率督查組成員在昆明開展專項(xiàng)檢查，要求涉嫌“不合理低價(jià)游”產(chǎn)品在11月底前必須全面下架,。此前,，國家旅游局對湖南、四川等5省47家旅行社作為“不合理低價(jià)游”重點(diǎn)督辦案件已立案調(diào)查,。

齊曉波：旅游中的強(qiáng)制購物問題一直被詬病,，這一問題其實(shí)涉及整個(gè)旅行服務(wù)業(yè)的體系問題，如大多旅行社沒有給導(dǎo)游薪酬,，很多都是合作模式,，導(dǎo)游只能靠小費(fèi)獲取必要收入。另外,，低價(jià)團(tuán)問題嚴(yán)重,，旅行社只能和相關(guān)下游企業(yè)達(dá)成所謂的“君子協(xié)定”，只能犧牲游客利益,，滿足獲利需求,。

國家旅游局最近加大力度解決低價(jià)游問題，特別是這次云南的專項(xiàng)整治,，其實(shí)是解決這一問題主要源頭,。另外，“黑名單”的警示作用也在逐漸彰顯,，這是解決這些問題的有效手段,，同時(shí)要強(qiáng)化協(xié)會監(jiān)督作用。

楊彥峰：我寫過一本書,，是關(guān)于中國旅游行業(yè)高回扣商業(yè)模式研究的,。高回扣主要表現(xiàn)在以購物回扣和景區(qū)二次消費(fèi)等合同外消費(fèi)。項(xiàng)目的高回扣收益涉及多方利益綁定，是一種利益集團(tuán)和利益固化,，涉及到產(chǎn)業(yè)鏈條的方方面面,，它甚至超過了旅行行業(yè)能夠整治的范圍，涉及到公安,、工商,、稅務(wù)聯(lián)合發(fā)力，這次的檢查就是國家旅游局與五部委聯(lián)合行動,。所以需要一個(gè)系統(tǒng)的整治才能起到應(yīng)有的作用,。不過，我覺得現(xiàn)在的消費(fèi)升級,、監(jiān)管升級等,，已經(jīng)把這個(gè)問題提上了日程，可能會迎來三十多年整治的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn),。

細(xì)化規(guī)定

記者：不愿前往旅行社指定的具體購物場所,，卻不得不在團(tuán)隊(duì)中“隨大流”。拒絕參加旅行社安排的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目,，卻遭到導(dǎo)游的言語侮辱,。旅游者遇到的這些情況有望成為歷史。11月28日,，國務(wù)院法制辦就《旅行社條例（修訂草案送審稿）》公開征求意見,，強(qiáng)化了對旅行社指定具體購物場所和另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的監(jiān)管。

齊曉波：《旅行社條例（修訂草案送審稿）》對購物部分作出了強(qiáng)化,，能為監(jiān)管執(zhí)行和雙方利益保障打好基礎(chǔ),。對于是否能徹底解決此問題，我持樂觀態(tài)度,。盡管還會有新問題出現(xiàn),，但大形勢趨好。

楊彥峰：《旅行社條例（修訂草案送審稿）》是對部門法的具體細(xì)化和深入,，《旅行社條例（修訂草案送審稿）》對旅游法第三十五條作了很多細(xì)化,、補(bǔ)充和延展。對于這種性質(zhì)的規(guī)定,，我覺得規(guī)定得非常豐富,、全面，這是我對它的一個(gè)大的判斷,。

記者：盡管旅游法第三十五條作了“禁止強(qiáng)制購物”規(guī)定,，但旅游法同樣在第三十五條里留下了一個(gè)“但是”條款，即經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求,，且不影響其他旅游者行程安排的,，不視為強(qiáng)制購物,。目前有一種說法，業(yè)界參透了這一規(guī)定,，并找到了規(guī)避的辦法,。強(qiáng)制購物現(xiàn)在很容易繞過監(jiān)管，被包裝成自愿購物,。

齊曉波：以現(xiàn)在《旅行社條例（修訂草案送審稿）》來看,，對前置和后續(xù)保障作出了很細(xì)的規(guī)定，很難把強(qiáng)制購物綁定成自愿購物,，但的確會存在一定的模糊地帶,。這次《旅行社條例（修訂草案送審稿）》在退貨方面給出了新的意見，取證問題依然會存在,，旅行社如何做好第三方評估方非常關(guān)鍵,。

嚴(yán)格執(zhí)行

記者：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，低價(jià)游和零團(tuán)費(fèi)的違規(guī)行為普遍存在,，甚至一度在旅游市場上占據(jù)了不少的份額，必須出狠招才能有所成效,?！堵眯猩鐥l例（修訂草案送審稿）》規(guī)定，強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者參加購物活動,、另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目或做出其他違反本條例行為的旅行社,，將由旅游主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得,，責(zé)令停業(yè)整頓,，并視情節(jié)嚴(yán)重給予罰款或吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證等處分。但有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，新政要想落地還面臨實(shí)際操作難題,。

楊彥峰：不合理低價(jià)旅游和零負(fù)團(tuán)費(fèi)問題由來已久，大概在旅游行業(yè)里已經(jīng)有三十多年的歷史了,，一直久治不絕,。每一年的旅游局局長會議都會把整治旅游市場秩序和零負(fù)團(tuán)費(fèi)作為主要工作進(jìn)行布置，但三十多年來沒有多大效果,。

今年,，在兩個(gè)要素的推動下有了很大的進(jìn)步，一個(gè)是管理部門的監(jiān)管,，比如最近五個(gè)省進(jìn)行了聯(lián)合檢查,，查處了45家旅行社，最后又在云南集中力量查處了65家,，這個(gè)整治力度算是前所未有的,。另一個(gè)因素來自于消費(fèi)升級,，對零負(fù)團(tuán)費(fèi)的低端觀光產(chǎn)品進(jìn)行升級和轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)到以服務(wù)價(jià)值的提供上面來,。在這一方面,，比較典型的是今年面向泰國的旅行團(tuán)，對零負(fù)團(tuán)費(fèi)的運(yùn)營商進(jìn)行集中整治,，這是對海外目的地側(cè)進(jìn)行整治的一個(gè)典型案例,，把當(dāng)?shù)剌^大的零負(fù)團(tuán)費(fèi)低價(jià)運(yùn)營商給繳了。

齊曉波：關(guān)于低價(jià)游,，原來是在旅行市場端競爭中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象,，監(jiān)管曾一度缺失，但今年國家旅游局針對旅行社進(jìn)行約談,，對整改不力的進(jìn)行再公示再約談,，這樣的監(jiān)管持續(xù)發(fā)力已經(jīng)見到成效。同時(shí),，我們也要認(rèn)識到,，小旅行社還存在管理不到位的地方。在如何形成多級有力監(jiān)管機(jī)制,、如何設(shè)定旅行社進(jìn)入門檻等問題上,，還需要加大力度。這次,，很高興看到《旅行社條例（修訂草案送審稿）》對門檻作出了明晰要求,。

在整治“不合理低價(jià)游”過程中，游客取證比較關(guān)鍵,。游客需要證明是被強(qiáng)迫,、欺騙購買，或者要證明購買的物品是假貨,，這就要求游客提前保留好購物發(fā)票,、音頻、視頻等相關(guān)證據(jù),。這也是不合理低價(jià)游以及強(qiáng)制購物屢禁不止的一大原因,，如何解決好游客取證問題還有待探索。

記者：最關(guān)鍵的是,，有了嚴(yán)格的“條例”,，有關(guān)部門能否按條例的規(guī)定去執(zhí)行。在旅游方面,，我們并不缺少法律法規(guī),，但是否缺乏嚴(yán)格執(zhí)行？

齊曉波：在執(zhí)行層面,，基層監(jiān)管執(zhí)法部門非常關(guān)鍵,，如何讓基層政府,，特別是旅游發(fā)達(dá)區(qū)域率先成立由政府牽頭多部門參與的組織，并匹配相關(guān)權(quán)限,，這一點(diǎn)非常重要,。

國家監(jiān)管部門已經(jīng)意識到政策落地難題，所以正在加大監(jiān)管力度,。接下來,，我國還鼓勵(lì)各地通過成立旅游發(fā)展委員會、設(shè)立旅游警察等新方式,，提高行業(yè)管理水平和行政執(zhí)法力度,。