全國(guó)人大常委會(huì)公布的《中華人民共和國(guó)民法總則（草案）》中（以下簡(jiǎn)稱(chēng)民法總則）,，有兩個(gè)條款涉及了民事活動(dòng)和民事裁決的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題,。其中，第八條規(guī)定：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守法律,，不得違背公序良俗,，不得損害他人合法權(quán)益?！钡谑畻l規(guī)定：“處理民事糾紛,，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定；法律沒(méi)有規(guī)定的,，可以適用習(xí)慣,，但是不得違背公序良俗?！?/p>

這兩條規(guī)定,，前者即第八條可以看作是民事主體從事民事活動(dòng)的行為依據(jù)，后者即第十條可以看作處理民事糾紛的裁決依據(jù),。從草案的本意來(lái)看,，是將行為依據(jù)和裁決依據(jù)分開(kāi)規(guī)定的。這就涉及如何認(rèn)識(shí)法律規(guī)范的功能和作用,。筆者個(gè)人認(rèn)為,，對(duì)于法律規(guī)范，無(wú)論是公法規(guī)范還是私法規(guī)范,，或具體的民法規(guī)范、刑法規(guī)范,，它們首先是一個(gè)行為規(guī)范,，其次在需要裁決的時(shí)候才是一個(gè)裁決規(guī)范，這一點(diǎn)如果不明確,，對(duì)我們的立法影響會(huì)很大,，這恰恰是經(jīng)典法理學(xué)問(wèn)題。因此,，筆者認(rèn)為沒(méi)有必要用兩個(gè)條款來(lái)重復(fù)規(guī)定相近的同一項(xiàng)內(nèi)容,，且還可能由于規(guī)范內(nèi)容的不一致造成理解上的錯(cuò)亂。

一

這個(gè)問(wèn)題還只是一個(gè)立法技術(shù)的問(wèn)題,，涉及立法者對(duì)法律規(guī)范功能的認(rèn)識(shí)和理解,。筆者主要想談的是對(duì)于民法總則草案第十條內(nèi)容的看法。

草案第十條規(guī)定,，“處理民事糾紛,，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定；法律沒(méi)有規(guī)定的,，可以適用習(xí)慣,，但是不得違背公序良俗?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)在做草案說(shuō)明時(shí)講到：民事關(guān)系十分復(fù)雜,，對(duì)法律沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng),，人民法院在一定條件下根據(jù)商業(yè)慣例或者民間習(xí)慣處理民事糾紛，有利于糾紛的解決,。第十條將“習(xí)慣”作為一種新的規(guī)范類(lèi)型做了確認(rèn),，是一個(gè)很大的立法進(jìn)步。但與民法通則相比,，取消了國(guó)家政策的規(guī)定（民法通則第六條規(guī)定：“民事活動(dòng)必須遵守法律,，法律沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策,?！保┻@是一個(gè)很大的問(wèn)題，在民事活動(dòng)的規(guī)范類(lèi)型里面沒(méi)有國(guó)家政策的地位了,。

如何看待國(guó)家政策在中國(guó)社會(huì)治理以及民事活動(dòng)中的作用和功能,，是一個(gè)重要的問(wèn)題。美國(guó)法學(xué)家波斯納有個(gè)觀點(diǎn),，他說(shuō)：“很難想象一個(gè)國(guó)家可以在沒(méi)有政策的情況下去運(yùn)行,，去作出判決”。我們現(xiàn)在有些人一提到政策,，很容易把政策同人治,、長(zhǎng)官意志、隨意性等等同起來(lái),，賦予政策一種非常負(fù)面的評(píng)價(jià)和印象,，思維還停留在改革開(kāi)放初期那種將法律和政策對(duì)立起來(lái)的狀況下。那時(shí)候我們要解決的是依法治國(guó),，還是依政策治國(guó)的問(wèn)題,，是涉及治國(guó)方略的重大選擇；而在經(jīng)歷了30多年的依法治國(guó)實(shí)踐之后,，我們要解決的是在依法治國(guó)的治國(guó)方略下,，如何發(fā)揮政策作為現(xiàn)代國(guó)家治理中的一種非常重要的規(guī)范類(lèi)型的作用。

筆者在研究法律與國(guó)家政策問(wèn)題過(guò)程中,，發(fā)現(xiàn)國(guó)家政策和法律有三種關(guān)系：

筆者把第一種叫做“法律之中的政策”,。在我國(guó)現(xiàn)行有效的251部法律里面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，有80多部法律中的250多個(gè)條款中直接有國(guó)家政策條款,，如技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)政策,、稅收政策,、殘疾人就業(yè)優(yōu)惠政策、價(jià)格政策、就業(yè)政策,、財(cái)政政策,、社會(huì)保險(xiǎn)政策、公共政策,、計(jì)劃生育政策,、國(guó)家貨幣政策、民族貿(mào)易政策,、外匯管制政策,、自由貿(mào)易政策、文化政策,、體育政策,、文物政策、航運(yùn)政策,、教育政策,，等等。現(xiàn)行法律中涉及的政策條款比我們想象的要多得多,。這就是法律之中的政策,。

筆者把第二種叫做“法律之外的政策”，就是現(xiàn)行民法通則第六條規(guī)定的“法律沒(méi)有規(guī)定的,，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策”,，它就是法律之外的國(guó)家政策，即當(dāng)法律缺位時(shí),，國(guó)家政策就成為我們遵循的依據(jù),。這就是“法律之外的政策”。就是民法通則第六條所指向的當(dāng)法律缺位的時(shí)候,，我們要到法律之外去找政策。

筆者把第三種叫做“法律指導(dǎo)性政策”,，或者再直接一點(diǎn),，叫“法律之上的政策”。什么是“法律之上的政策”,，如黨的十八大,、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì),、五中全會(huì)做出的重大決策,，對(duì)法律的制定和實(shí)施都起著重要的指導(dǎo)作用。再具體一點(diǎn)就是立法政策和司法政策,。立法政策和司法政策直接指導(dǎo)著立法工作,、立法的趨向和司法的運(yùn)作。比如立法規(guī)劃就是具體的立法政策，指導(dǎo)著具體的立法工作,。司法政策如“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策,，指導(dǎo)著法官在司法實(shí)踐中的行為。

以上三種情況在我們的現(xiàn)實(shí)生活中都存在著,。民法典所涉及的國(guó)家政策，主要指的是法律之外的國(guó)家政策?，F(xiàn)在草案將國(guó)家政策拿掉了,，這就存在一個(gè)問(wèn)題：民法典能否概括和周全所有的民事生活？我們的立法技術(shù)和立法能力能不能做到這一點(diǎn),？如果做不到,，又要求法院不得拒絕裁判,，規(guī)范類(lèi)型哪里去找,，法律沒(méi)有的哪里去找？這樣就自己給自己設(shè)了“絆”,，在沒(méi)有法律的情況下,，沒(méi)有給政策留下空間，僅僅按照習(xí)慣,，中間空檔太大。從法律層面,，我們無(wú)法做到周全,，畢竟社會(huì)生活太復(fù)雜；而政策在司法過(guò)程中,、社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中所發(fā)生的作用,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象，它的作用被遠(yuǎn)遠(yuǎn)的低估了,。

二

為什么筆者要高度強(qiáng)調(diào)繼續(xù)保留民法通則中關(guān)于國(guó)家政策的法律定位,，作為民事活動(dòng)的主要規(guī)范淵源？是同筆者對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)相關(guān)聯(lián),。按照兩個(gè)一百年的奮斗目標(biāo),，無(wú)論是2021年還是2049年，中國(guó)始終處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)關(guān)系處在不斷的變化過(guò)程中,。對(duì)于已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，我們要用法律的形式將它們固定下來(lái),；對(duì)于還不十分穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系,，可以發(fā)揮政策所具有的靈活性特點(diǎn),，用政策的形式對(duì)它們予以規(guī)范。在相對(duì)穩(wěn)定時(shí),，再將它們法律化,。無(wú)論是法律之中的政策條款，還是法律之外的政策,，它們都只是一種規(guī)范導(dǎo)引和指向,，具體的內(nèi)容取決于法律所導(dǎo)引和指向的政策內(nèi)容,。這種政策的內(nèi)容可以根據(jù)社會(huì)的變化及時(shí)地做出調(diào)整和修正,。因此，我們可以將政策理解為法治框架內(nèi)的規(guī)范內(nèi)容,，而不是游離在法治之外,。

因此，筆者建議,，在民法典的編纂過(guò)程中,，應(yīng)建立一個(gè)三位階的民事規(guī)范淵源，即法律,、國(guó)家政策,、習(xí)慣。在民法總則中明確規(guī)定國(guó)家政策和習(xí)慣的法律地位,，將現(xiàn)在的民法通則第六條“民事活動(dòng)必須遵守法律,，法律沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)該遵守國(guó)家政策”修改為“民事活動(dòng)必須遵守法律,，法律沒(méi)有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策,，國(guó)家政策沒(méi)有規(guī)定的可依當(dāng)?shù)亓?xí)慣”，形成一個(gè)“三位階規(guī)范淵源結(jié)構(gòu)”,，即：有法律時(shí)依法律,，無(wú)法律時(shí)依政策，無(wú)政策時(shí)依習(xí)慣,。每一個(gè)后位階規(guī)范的適用必須以前一位階規(guī)范的缺乏為前提,。這樣可以徹底解決民事活動(dòng)和民事行為的規(guī)范依據(jù)和裁決依據(jù)問(wèn)題，從民事活動(dòng)和民事行為上一攬子解決問(wèn)題,，把原有的一些特別性規(guī)定變?yōu)橐话阈砸?guī)定，使它成為所有民事活動(dòng)和民事行為的法律規(guī)定,。

隨后,，在刑事法領(lǐng)域、行政法領(lǐng)域也應(yīng)該給政策和習(xí)慣應(yīng)有的法律地位,，使政策和習(xí)慣成為整個(gè)法律體系以及司法過(guò)程中的規(guī)范類(lèi)型,，發(fā)揮其應(yīng)有功能和作用,。三位階規(guī)范淵源結(jié)構(gòu)還可以有助于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代司法的一個(gè)重要理念，即“法官不得拒絕裁判”,、“法院不得拒絕裁判”,。因?yàn)榇_定和尋找規(guī)范淵源的途徑都指明了。此外,，還有一個(gè)重要的問(wèn)題需要強(qiáng)調(diào),，“三位階規(guī)范淵源結(jié)構(gòu)”解決的不純粹是法院的裁決依據(jù)問(wèn)題，它更重要的是作為公民的一種行為依據(jù)而存在的,。因?yàn)樾袨橐罁?jù)的范圍比裁決依據(jù)的范圍要大得多,。

三

還有兩點(diǎn)筆者需要申明和強(qiáng)調(diào)：

第一，盡管法律對(duì)國(guó)家政策和習(xí)慣賦予一定的法律地位,，但是仍然不能改變它們?cè)械囊?guī)范性質(zhì),，這一點(diǎn)非常重要，并不因?yàn)榉少x予了它們一種行為依據(jù)和裁決依據(jù)的地位而改變它們?cè)械膶傩?。?xí)慣仍然是習(xí)慣,，國(guó)家政策仍然是國(guó)家政策。有些學(xué)者以為,，法律一旦確認(rèn)了政策和習(xí)慣的地位,，它們就理所當(dāng)然地成為了法律淵源，這樣一種認(rèn)識(shí)混淆了法律淵源和規(guī)范淵源之間的界限,。到現(xiàn)在為止,，盡管筆者高度重視國(guó)家政策和習(xí)慣的作用，但筆者并不認(rèn)為它們就是一種法律淵源,。法律淵源是指具有法的效力的法律表現(xiàn)形式,，這和國(guó)際上是貫通的，并且是由立法法所確認(rèn)的,；而規(guī)范淵源則指各種各樣的規(guī)范類(lèi)型或規(guī)范形式,。哪種規(guī)范淵源可以成為法院的裁決規(guī)范，要取決于國(guó)家法律的規(guī)定和確認(rèn),，這是依法治國(guó)必須堅(jiān)持的前提,。

第二，國(guó)家政策的制定也要遵循法治原則,，即國(guó)家政策不得同憲法,、法律有沖突。這既是國(guó)家政策的制定原則,，也是在法律缺位時(shí)適用國(guó)家政策的適用原則,。對(duì)習(xí)慣的適用也是如此，也要遵循法治原則,。要適用的習(xí)慣不得違反憲法,、法律和國(guó)家政策,，同時(shí)，也要遵循民法總則草案第十條中提出的“不得違背公序良俗”,，這也是一個(gè)非常重要的原則,。

法律、政策,、習(xí)慣這樣一個(gè)“三位階規(guī)范淵源結(jié)構(gòu)”是一個(gè)開(kāi)放性體系和不斷變化著的體系,。當(dāng)新的社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)后，需要法律規(guī)范時(shí),，可進(jìn)入法律層面,；需要政策規(guī)范時(shí)，可進(jìn)入政策層面,；而政策又是一個(gè)不斷變化著的體系,，有些成熟的政策可能轉(zhuǎn)變?yōu)榉桑械恼呖赡芤虿痪哂羞m時(shí)性而被廢除,，也會(huì)有新的政策產(chǎn)生而進(jìn)入政策體系之中,。

習(xí)慣則較為特別和復(fù)雜，同法律,、政策相比,，習(xí)慣是一種不成文的規(guī)范類(lèi)型，且作為規(guī)范類(lèi)型的習(xí)慣具有不確定性,，即我們事先并不能確定到底是什么樣的習(xí)慣,，而只有當(dāng)進(jìn)入具體糾紛和事件領(lǐng)域之后，我們才能尋找和確定是什么樣的具體習(xí)慣,。這個(gè)習(xí)慣概念其實(shí)是一個(gè)“空殼”概念,，它里面什么東西都沒(méi)有，而只有當(dāng)具體的糾紛產(chǎn)生之后,，這個(gè)具體的習(xí)慣才出來(lái),。法律只是確立習(xí)慣作為一種規(guī)范類(lèi)型，把它的法律地位確立下來(lái),，并不意味著所有的習(xí)慣都可以拿來(lái)作為裁決依據(jù),，習(xí)慣是要過(guò)濾的，習(xí)慣是要鑒別的,，習(xí)慣是要判斷的,。對(duì)習(xí)慣的判斷任務(wù)比將習(xí)慣作為一種規(guī)范類(lèi)型確立下來(lái)的任務(wù)更加艱巨。習(xí)慣具有多面相,，有良習(xí),，有惡習(xí)，還有中性的,，對(duì)于不同的風(fēng)俗習(xí)慣要區(qū)別對(duì)待,。法律認(rèn)可的習(xí)慣只能是善良習(xí)慣，絕對(duì)不能把惡習(xí)拿來(lái)作為一種裁決依據(jù),，因此,，草案第十條提出，在適用習(xí)慣時(shí),，“不得違背公序良俗”,。

因此，三位階規(guī)范淵源體系是一個(gè)開(kāi)放性體系,，并且一直處在不斷變化之中,。當(dāng)然，這種變化是穩(wěn)定中的變化,，因?yàn)橐?guī)范體系以及規(guī)范類(lèi)型天然的,、天生的保守性使它不可能也不允許朝令夕改。但我們也不排除有歷史上和現(xiàn)實(shí)中的特例出現(xiàn),。但特例畢竟是特例,，它并不能代表一般，更重要的是,，它并不能改變事物的固有屬性,。