探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度,，是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重要改革任務(wù)。2015年5月5日,，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》,。2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》,，在北京,、吉林、江蘇等十三個(gè)省,、自治區(qū),、直轄市試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。

2012年民事訴訟法大修,，引進(jìn)了公益訴訟制度,，此乃民事立法的進(jìn)步，司法文明的進(jìn)步,。

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而生,，起源于羅馬法，成熟于日,、美等國(guó)家,，又被稱為“罰金訴訟”、“民眾訴訟”,。在此,，它指的是“與案件無(wú)直接利害關(guān)系的人，基于公益而提起的訴訟,?！彼揭嬖V訟是為保護(hù)個(gè)人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人方可提起。公益訴訟是為保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟,，除法律有特別規(guī)定之外,，凡市民或機(jī)構(gòu)均可提起。古羅馬的任何市民都可以代表集體直接起訴以維護(hù)社會(huì)公共利益,，而不限于直接利害關(guān)系人。

民訴法大修,，首次將公益訴訟制度寫入民訴法,，是公眾最為關(guān)注的修改之一。對(duì)污染環(huán)境,、侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織、自然人可以向人民法院提起訴訟,。公益訴訟是與公眾利益息息相關(guān)的訴訟行為,。臺(tái)灣著名法學(xué)教授梁慧星認(rèn)為：公益訴訟針對(duì)的行為損害的是社會(huì)公共利益，而沒(méi)有直接損害原告的利益,，因而是與起訴人自己沒(méi)有直接利害關(guān)系的訴訟,。此次將公益訴訟寫入民訴法，意味著公益訴訟有法可依,，這將激勵(lì)更多的社會(huì)組織和個(gè)人參與發(fā)起公益訴訟,。對(duì)于侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，如有一個(gè)組織代表消費(fèi)者起訴,，將會(huì)大大減少消費(fèi)者個(gè)人的維權(quán)成本,，亦能有效制止侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為的發(fā)生，因而又有利于引領(lǐng)社會(huì)誠(chéng)信,。同時(shí),，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院成為彌補(bǔ)公益訴訟啟動(dòng)力不足的重要主體,，又是當(dāng)下公益訴訟制度改革的重點(diǎn)之一,。國(guó)際社會(huì)已有成熟立法。

英國(guó)：一般只有檢察長(zhǎng)可以代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾利益,，阻止公共性不正當(dāng)行為,，但有以下例外：其一，在不正當(dāng)行為已直接使自己的利益受損或可能受損,，而檢察長(zhǎng)又拒絕行使其起訴權(quán)時(shí),，經(jīng)檢察長(zhǎng)同意，私人可以提起訴訟,，但其目的不是為其自身,，而是為了一般公眾的利益。美國(guó)法學(xué)家G.蓋茨稱之為“檢舉人訴訟”。其次,，英國(guó)的《污染控制法》規(guī)定：“對(duì)于公害,，任何人都可提起訴訟”。其三,，某些組織經(jīng)檢察長(zhǎng)同意可以提起環(huán)境公共衛(wèi)生群體訴訟,。其四，英國(guó)法律也賦予某些機(jī)構(gòu),，如平等委員會(huì)及某些特別公職人員如公平交易局局長(zhǎng)等以特別訴權(quán),，以維護(hù)社會(huì)公共利益。

美國(guó)：美國(guó)是現(xiàn)代民事公益訴訟制度比較完善的國(guó)家之一,，它比較集中地體現(xiàn)了原告的多元主義思路,。1890年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《謝爾曼法》,，1914年《克萊頓法》均規(guī)定對(duì)反托拉斯法禁止的行為,，除受害人有權(quán)起訴外，檢察官可提起衡平訴訟,，其他任何個(gè)人及組織都可以起訴,。1986年10月《反欺騙政府法》第二次修正案規(guī)定，任何個(gè)人或公司發(fā)現(xiàn)有人欺騙政府,，索取錢財(cái)后,，有權(quán)以美國(guó)政府的名義控告違法的一方，并在勝訴以后分享一部分罰金（一般是從被告罰金中提取15-30%金額作為獎(jiǎng)勵(lì)）,?！睹绹?guó)區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條也規(guī)定：“在法定情況下，保護(hù)別人利益的案件也可以用合眾國(guó)的名義提起,?！钡绹?guó)法對(duì)公民提起公益訴訟作了限制性規(guī)定，即只針對(duì)“主要的違法行為”以防止濫訴,。

德國(guó)：德國(guó)民事訴訟法規(guī)定,，檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表，對(duì)涉及國(guó)家,、社會(huì)公共利益的重大案件可提起民事訴訟,。防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、專利法,、商標(biāo)法等民事經(jīng)濟(jì)法律都規(guī)定了有關(guān)公益團(tuán)體（如消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體,，促進(jìn)工商業(yè)利益團(tuán)體等）可以提起團(tuán)體訴訟。大革命以后,，法官的檢察官在民訴活動(dòng)和民事活動(dòng)中不再是國(guó)王利益的代表,，而是社會(huì)公益的維護(hù)者,。1804《拿破侖法典》規(guī)定，檢察官可以為了社會(huì)公益提起或參與訴訟,。1806年《民事訴訟法典》及后來(lái)的《法國(guó)新民事訴訟法》也都有相應(yīng)規(guī)范,，如后者第422條規(guī)定“法律專門規(guī)定的案件中，檢察機(jī)關(guān)作為主要當(dāng)事人提起訴訟,?！钡?23條則更明確規(guī)定“在公法秩序受到損害時(shí)，它（檢察機(jī)關(guān)）可以為維護(hù)公法秩序而提起訴訟,?！?/p>

綜上所述，無(wú)論在大陸法系還是英美法系,，關(guān)于民事公益訴訟原告的具體制度規(guī)定上有一點(diǎn)是共同的，即在民事公益訴訟中的原告主體資格上,，并未采取,，只能由直接利害關(guān)系人提起訴訟的一元化制度，而是多元化,，除了直接利害關(guān)系人外,，非直接利益關(guān)系人亦可以作為原告。具體而言,，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟,，是一種通用形式，與案件無(wú)利害關(guān)系的一般民眾或社會(huì)組織,、社會(huì)團(tuán)體,，在很多國(guó)家也具有原告資格，代表他人提起訴訟,，在一些國(guó)家,，對(duì)基于公共利益而提起的私人訴訟或民眾訴訟有一定的獎(jiǎng)勵(lì)。這些共同點(diǎn),，一方面說(shuō)明了在民事公益訴訟領(lǐng)域中立法實(shí)行原告的多元化已成為近現(xiàn)代民事公益訴訟的基本趨勢(shì),；另一方面，也為中國(guó)關(guān)于民事公益訴訟原告制度的設(shè)計(jì)提供了藍(lán)本,。亦必將成為司法改革的借鑒,。

2016年11月5日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上作了《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》,。從報(bào)告來(lái)看,，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)工作開(kāi)展一年以來(lái)的實(shí)踐表明，公益訴訟訴前程序的設(shè)置和運(yùn)行呈現(xiàn)出獨(dú)具特色的亮點(diǎn),。

訴前程序的設(shè)置,，表明檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是最后一道防線,。曹建明檢察長(zhǎng)在中期報(bào)告中提到，截止到2016年9月,，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件1710件,，其中辦理訴前程序案件1668件，而提起訴訟的案件只有42件,。這個(gè)數(shù)據(jù)表明,，很多案件在訴前程序中就得到解決。在訴前程序階段,，針對(duì)民事公益訴訟案件與行政公益訴訟案件,，制度上有不同的程序設(shè)置，體現(xiàn)著不同的功能取向,，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴前程序的設(shè)置，不僅表明檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)著一種保駕護(hù)航的角色,，履行著法律監(jiān)督的職能,，更說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是公益訴訟的大勢(shì)所趨。

基于公益訴訟涉及公共利益之維護(hù),，訴前程序之設(shè)置又為律師業(yè)發(fā)揮作用搭建了廣闊平臺(tái),，在依法治國(guó)的今天，更可以充分發(fā)揮律師的資源作用,，在訴前,、訴中、訴后運(yùn)用律師資源,，調(diào)處公益糾紛和爭(zhēng)議促進(jìn)社會(huì)公平正義,，營(yíng)造和諧穩(wěn)定，事事依法,，從守法的法治文化,，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度之設(shè)定，必將進(jìn)一步起到維護(hù)公共利益之作用,，進(jìn)一步促進(jìn)法治文明,，提升全社會(huì)司法公信力。