受“公權(quán)力不可處分說(shuō)”影響,，修改前的行政訴訟法規(guī)定“人民法院審理行政案件,，不適用調(diào)解”。新行政訴訟法將“解決行政爭(zhēng)議”作為立法目的,，這要求人民法院必須運(yùn)用一切可行手段化解矛盾,。在行政訴訟中引入調(diào)解制度，可以充分發(fā)揮其柔性,、靈活性,，消除雙方對(duì)立和對(duì)抗情緒，促成當(dāng)事人合意及解決糾紛,，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解,。因此，構(gòu)建符合國(guó)情的行政訴訟有限調(diào)解制度非常迫切,。

行政訴訟調(diào)解的有限性

行政訴訟不同于民事訴訟,，不僅涉及當(dāng)事人的利益，而且涉及國(guó)家利益和公共利益,，一味強(qiáng)調(diào)“和稀泥”,，將嚴(yán)重?fù)p害法律和秩序，弱化行政審判監(jiān)督職能,，難以從根本上化解糾紛,。因此，行政訴訟調(diào)解在范圍和程序上區(qū)別于民事訴訟,。一是調(diào)解范圍受限,，如果被訴行政行為系沒(méi)有行政處分權(quán)的行政主體作出，不適用調(diào)解,，即羈束行政行為引發(fā)的糾紛不得調(diào)解,。二是行政主體調(diào)解的范圍和自由程度與其擁有的裁量權(quán)和判斷余地成正比。三是依法調(diào)解,。調(diào)解只能在行政主體可以裁量的幅度內(nèi)進(jìn)行,。

行政訴訟調(diào)解模式的選擇

根據(jù)我國(guó)民事訴訟法“調(diào)解不成應(yīng)及時(shí)判決”的規(guī)定，民事訴訟調(diào)解實(shí)行“審調(diào)合一”模式,，案件的審判法官同時(shí)也是調(diào)解主持人,。這有一定合理之處，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,，調(diào)解法官與審判法官的職能分離是保證程序正義的理想選擇,。因此，應(yīng)逐步將調(diào)解和審判區(qū)分開(kāi)來(lái),，實(shí)行“審調(diào)分離”的訴訟模式,。

構(gòu)建“調(diào)審分離”的行政訴訟模式，應(yīng)當(dāng)在“立案登記制”的前提下，優(yōu)化行政審判力量配置,。把行政審判庭下的審判合議庭細(xì)分為審前合議庭和裁判合議庭,。一方面，將行政訴訟調(diào)解交由審前合議庭完成,，為審前合議庭配備具備行政訴訟知識(shí),、綜合能力較強(qiáng)、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富,、善做群眾工作的法官,，起主要承擔(dān)以下職責(zé)：裁定駁回不符合新行政訴訟法規(guī)定的訴求；通過(guò)對(duì)訴訟資料的初步審查,，甄別被訴行政行為有無(wú)自由裁量和判斷余地,，分流出只能判決或不宜調(diào)解的行政訴訟案件，和可以調(diào)解的行政訴訟案件,，實(shí)行分類管理,；將現(xiàn)行政訴訟庭審中法庭調(diào)查及以前的審理工作前移至庭前會(huì)議完成，原則上開(kāi)庭審理行政訴訟案件不再“糾纏于”當(dāng)事人身份,、案件事實(shí)的查明等,；對(duì)不宜使用調(diào)解的行政訴訟案件，移送至裁判合議庭,；對(duì)適宜調(diào)解的行政訴訟案件,，組織雙方調(diào)解，這是審前合議庭的工作重點(diǎn),。另一方面,，配備行政訴訟業(yè)務(wù)嫻熟，行政審判經(jīng)驗(yàn)豐富,，深諳司法辦案的資深法官組成裁判合議庭,，承擔(dān)以下職責(zé)：審理不宜調(diào)解的案件；審理調(diào)解不成的案件,，原則上不再對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解,；及時(shí)作出判決。

行政訴訟調(diào)解制度的主要內(nèi)容

在有限調(diào)解理念指引下,，基于“調(diào)審分離”模式,，確定行政訴訟調(diào)解制度的主要內(nèi)容，搭建行政訴訟調(diào)解制度基本框架,。一是調(diào)解的成立要件,，既有具體的實(shí)體法規(guī)定，也有程序法要件,。二是調(diào)解的適用范圍,，或以行政行為種類和屬性為標(biāo)準(zhǔn),，或以行政訴訟類型為標(biāo)準(zhǔn)，或以法院司法裁量權(quán)及個(gè)案平衡為標(biāo)準(zhǔn),，確定調(diào)解的適用范圍,。三是調(diào)解的程序,，設(shè)計(jì)公正合理的調(diào)解啟動(dòng),、調(diào)解過(guò)程、調(diào)解終結(jié)等程序,，保證調(diào)解目的實(shí)現(xiàn),。四是調(diào)解的效力，通過(guò)從程序法和實(shí)體法兩方面對(duì)調(diào)解效力作出明確規(guī)定,，保證調(diào)解的“權(quán)威性”,。五是調(diào)解瑕疵及救濟(jì)，對(duì)于無(wú)效或可撤銷的行政訴訟調(diào)解,，在申請(qǐng)?jiān)賹従葷?jì)程序的基礎(chǔ)上,，補(bǔ)充規(guī)定提起新訴、請(qǐng)求繼續(xù)審判,、異議之訴等救濟(jì)程序,。六是完善行政糾紛多元化解機(jī)制，重構(gòu)行政訴訟釋明,、和解,、調(diào)解和判決制度，明確各自功能定位,、工作要求和相互銜接,。

行政訴訟釋明、和解,、調(diào)解,、判決制度的銜接

新行政訴訟法明確將“解決行政爭(zhēng)議”作為立法目的，就注定了行政訴訟的訴訟方式,、工作重心必須與之相適應(yīng),。釋明、和解是當(dāng)下行政訴訟實(shí)踐行之有效的做法,。構(gòu)建行政訴訟有限調(diào)解制度,，就要優(yōu)化釋明、和解,、調(diào)解和判決制度,，努力探索釋明、和解,、調(diào)解,、判決相結(jié)合的行政爭(zhēng)議多元解決機(jī)制,。

一、釋明,、和解,、調(diào)解、判決的功能分析,。釋明是“法院在審理開(kāi)始時(shí),，和解方案說(shuō)明及證據(jù)調(diào)查終了階段，均分別說(shuō)明法院就該事件之理解,、想法,，指出爭(zhēng)點(diǎn)，表明法律上的見(jiàn)解及事實(shí)上之評(píng)價(jià),。即使最終辯論階段,，亦開(kāi)示接近判決內(nèi)容預(yù)告之法院的法律見(jiàn)解及心證，聽(tīng)取當(dāng)事人及訴訟代表人之反論,，資以得到比較合理之和解的解決或適當(dāng)之判決”,。它旨在讓當(dāng)事人清楚其在行政訴訟中的處境，進(jìn)而對(duì)行政訴訟后果作出明智選擇,。行政和解是在行政訴訟過(guò)程中雙方當(dāng)事人基于自愿,、平等協(xié)商，通過(guò)各自讓渡一定利益解決糾紛,。它是解決行政爭(zhēng)議上的意思自治,。行政訴訟調(diào)解是法院組織當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，以最小代價(jià)解決行政爭(zhēng)議的行為,。它是法院最大限度尋求爭(zhēng)議的共同點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn),，達(dá)致各方利益平衡的糾紛解決方式。行政訴訟裁判,，是法院依照有關(guān)法律,、司法解釋規(guī)定，對(duì)行政爭(zhēng)議作出是非對(duì)錯(cuò)判斷,，對(duì)社會(huì)秩序最終衡量和決定,。它們對(duì)解決行政爭(zhēng)議均有不可替代的價(jià)值，都是實(shí)現(xiàn)“解決行政爭(zhēng)議”立法目的的方式,。

二,、釋明制度與有限調(diào)解制度的結(jié)合。行政訴訟釋明制度與行政訴訟有限調(diào)解制度具有天然的融合性,。應(yīng)當(dāng)從合法性,、必要性、適度性,、中立性等方面健全釋明制度,，將釋明工作貫穿整個(gè)調(diào)解甚至訴訟始終,。通過(guò)在行政訴訟調(diào)解中強(qiáng)化法官釋明責(zé)任，使當(dāng)事人獲得與案件相關(guān)的法律和事實(shí)的充分信息,，理解和采納法官提出的調(diào)解方案,，準(zhǔn)確作出是否同意達(dá)成調(diào)解協(xié)議的決定，最大限度增加和解的幾率,，進(jìn)而徹底解決行政爭(zhēng)議,。

三、和解制度與有限調(diào)解制度的結(jié)合,。行政訴訟和解制度與調(diào)解制度具有趨同性,，在很長(zhǎng)一段時(shí)期,，行政訴訟和解在我國(guó)作為調(diào)解的替代物實(shí)際存在并發(fā)揮巨大作用,。在政府管理由消極行政向積極行政的當(dāng)下，行政訴訟不僅應(yīng)實(shí)行“審調(diào)分離”訴訟模式,，而且應(yīng)在整個(gè)訴訟中引導(dǎo),、支持、鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人自行和解,。

四,、判決制度與有限調(diào)解制度的結(jié)合。要實(shí)現(xiàn)新行政訴訟法“解決行政爭(zhēng)議”立法目的,，訴訟調(diào)解是不可或缺的手段,。但是，我們也不能忽視依法裁判的重大價(jià)值,，建立恰當(dāng)?shù)恼{(diào)解與審判的關(guān)系,。首先，要根據(jù)行政行為是否具有自量和判斷余地,，確定行政訴訟調(diào)解的范圍,。不在此范圍的行政訴訟不適用調(diào)解。其次,，在可以調(diào)解的行政訴訟案件中,，審前合議庭要堅(jiān)持“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判,、調(diào)判結(jié)合,，案結(jié)事了”。確實(shí)不能達(dá)成協(xié)議的,，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送裁判合議庭審理,，不能借調(diào)解壓制行政相對(duì)人、侵害其合法權(quán)利,。第三,，對(duì)于在調(diào)解階段調(diào)解不成,、但在審理中要求調(diào)解并達(dá)成協(xié)議的，裁判合議庭原則上應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn),。