8月19日,，住建部公布《城市管理執(zhí)法辦法征求意見稿》（以下簡稱意見稿）,。此舉表明城管執(zhí)法終于迎來了“基礎(chǔ)性的”“覆蓋面廣的”“綜合性的”法律保障。但多位長期關(guān)注城管執(zhí)法改革的專家在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，以部門規(guī)章的形式進(jìn)行城管執(zhí)法立法,，法律位階太低，掣肘城管執(zhí)法的部門協(xié)作問題無法解決,，建議以法律或行政法規(guī)的形式來規(guī)范城管執(zhí)法,。

對職能交叉無能為力

公開資料顯示，全國3191個(gè)縣級以上地方政府全部設(shè)立了城市管理部門,，其中3074個(gè)設(shè)立了專門的城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu),。已經(jīng)初步建立起來的城市管理和執(zhí)法體制，卻在法律依據(jù)方面存在問題,。

最突出的就是法律依據(jù)不協(xié)調(diào),，國家層面始終沒有出臺(tái)專門的法律法規(guī),，“大部分都是部門規(guī)范性文件?！敝袊ù髮W(xué)法治政府研究院院長王敬波教授說,。這些執(zhí)法依據(jù)分散，有的長期未作修訂,，有的存在交叉重疊問題,，對同類違法行為有著不同的規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理和執(zhí)法工作需要,。

在此背景下,，住建部在被國務(wù)院確立為主管部門后不久就拿出了意見稿，“是一件非常值得肯定的事情,?！蓖蹙床ㄕf，從意見稿的內(nèi)容來看,，總結(jié)了我國過去20年城管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),，也為其他領(lǐng)域，如文化方面的綜合執(zhí)法立法進(jìn)行了有益的探索,。但是,，顯然還有更好的立法思路，即以不低于行政法規(guī)這一法律位階的形式來規(guī)范城管執(zhí)法,。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川持相同觀點(diǎn)：“雖然意見稿回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)的迫切需求,，但法律位階比較低，力度還不夠,，需要解決的一些問題還是沒有解決,。比如，城管執(zhí)法需要協(xié)調(diào),，而部際關(guān)系不好規(guī)定在一個(gè)部門規(guī)章里,，發(fā)生職能交叉時(shí)怎么辦，都是部門規(guī)章不可能解決的問題,?！?/p>

嚴(yán)格限定執(zhí)法范圍

在城管執(zhí)法中，執(zhí)法范圍是最具爭議的話題,。城市管理和執(zhí)法亂象,，在很大程度上也與執(zhí)法范圍不明確有關(guān)。

實(shí)踐中,，許多城市的城管執(zhí)法范圍采取“7+1”模式,，“7”是指市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃,、城市綠化管理,、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理,、工商行政管理,、公安交通管理七個(gè)方面，“1”則大都是臨時(shí)的,、急茬的,、難啃的、棘手的活,。一些難管的其他部門不愿意管的事,，如掃黃打非、土地管理,、乞討容留,、養(yǎng)犬、城區(qū)防汛,、歷史風(fēng)貌,、強(qiáng)制拆遷等，一股腦給了城管,。

意見稿以專章的形式對此專門作出規(guī)定,，嚴(yán)格限定城管執(zhí)法范圍，主要涉及六大類,。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)全部領(lǐng)域,；

環(huán)境保護(hù)管理方面為：社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染,、建筑施工揚(yáng)塵污染,、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染,、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染,、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等,；

工商管理方面為：戶外公共場所無照經(jīng)營,、違規(guī)設(shè)置戶外廣告；

交通管理方面為：在城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車輛,；

水務(wù)管理方面為：向城市河道傾倒廢棄物和垃圾,、違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等,；

食品藥品監(jiān)管方面為：戶外公共場所的食品銷售和餐飲攤點(diǎn)無證經(jīng)營,、違法回收販賣藥品等。

意見稿給城管執(zhí)法范圍還留了一個(gè)口子,，即上述事項(xiàng)之外需要城管執(zhí)法的,，應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備下列條件：（一）與城市管理密切相關(guān),；（二）與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭執(zhí)法擾民問題突出,；（三）執(zhí)法頻率高,、專業(yè)技術(shù)要求適宜；（四）確實(shí)需要集中行使的,。

對此,，王敬波予以肯定。她坦言,，原來一直擔(dān)心立法會(huì)回到原來的行業(yè)執(zhí)法,，而意見稿中是肯定了綜合執(zhí)法的發(fā)展趨勢與改革方向。對于綜合執(zhí)法范圍的界定比較科學(xué),?！斑^去有的特別寬，不利于穩(wěn)步遞進(jìn)的發(fā)展方向,?！?/p>

莫于川則認(rèn)為，從意見稿確立的執(zhí)法范圍來看,，采取的狹義的執(zhí)法概念,，“與現(xiàn)行做法不是很一致”。例如,，一些城管部門手中行使的部分審批權(quán),，如戶外廣告等，將因此退還給有關(guān)部門,。

權(quán)限配置趨于保守

意見稿在一些細(xì)節(jié)上,，也存在較大的完善空間。

王敬波提出,，在權(quán)限配置上還應(yīng)該再考量,。在權(quán)限配置上還應(yīng)該再考量。意見稿第十一條規(guī)定,，需要集中行使住房城鄉(xiāng)建設(shè),、環(huán)境保護(hù)管理、工商管理,、交通管理,、水務(wù)管理和食品藥品監(jiān)管六個(gè)領(lǐng)域中規(guī)定以外的城市管理執(zhí)法事項(xiàng)的，省,、自治區(qū)人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門,、直轄市人民政府城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門提出意見，經(jīng)省、自治區(qū),、直轄市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施,。

“是不是有必要報(bào)到省級政府，層級太高了,，不利于因地制宜,。”王敬波說,。

隊(duì)伍建設(shè)中的層級配置也存在商榷之處，意見稿第十九條規(guī)定,，市轄區(qū)城市管理執(zhí)法主管部門可以向街道派出執(zhí)法機(jī)構(gòu),。直轄市、設(shè)區(qū)的市的城市管理執(zhí)法主管部門可以向市轄區(qū)或者街道派出執(zhí)法機(jī)構(gòu),。

“街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法隊(duì)伍是否為派出機(jī)構(gòu)性質(zhì),，屬于什么層級，在各地實(shí)踐并不一樣,。但沒有必要對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法資源配置作出統(tǒng)一規(guī)定,，要給予地方自主權(quán)。否則不切合各地實(shí)際,，我還是傾向于以屬地管理為原則的綜合執(zhí)法,。”王敬波強(qiáng)調(diào),。

王敬波還建議增加執(zhí)法信息共享的規(guī)定,。“現(xiàn)在很多部門間的信息壁壘造成了執(zhí)法割裂問題,。只有信息共享,，才能真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法協(xié)作的功能?！?/p>

應(yīng)該鼓勵(lì)公眾參與

莫于川認(rèn)為,，意見稿對于公眾參與部分的規(guī)定比較少，“城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)依托于社會(huì)組織和市民,，如果沒有企事業(yè)單位的理解,、配合與支持，城管執(zhí)法的線索從何而來,？行政檢查發(fā)現(xiàn)線索也存在規(guī)定不足的問題,。”

北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安表示,，在管理主體上強(qiáng)調(diào)公眾參與,，推進(jìn)多元主體共治。“城市治理主體應(yīng)是多元的,，不能是政府及相關(guān)部門單打獨(dú)斗,，而要組織和動(dòng)員廣大社會(huì)力量，如行業(yè)協(xié)會(huì),、社會(huì)團(tuán)體,、基層自治組織、社區(qū)組織,、志愿者組織以及管理相對人的組織等,。創(chuàng)建良好治理環(huán)境，要找到最佳治理方案,，最大限度調(diào)動(dòng)管理相對人的積極性,，以消除執(zhí)法阻力?！?/p>

莫于川對于及早出臺(tái)法律或行政法規(guī)來規(guī)范城管執(zhí)法抱有期待,，“地方立法實(shí)踐已經(jīng)很充分了，由地方政府和地方人大作為立法主體出臺(tái)的規(guī)定有幾十部了,。這都為法律和行政法規(guī)的立法提供了足夠經(jīng)驗(yàn),。”