中國民航局8月8日公布了其草擬的修訂《中華人民共和國民用航空法（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）,。此次修訂主要圍繞完善民航業(yè)發(fā)展機制,、加強航空安全管理、放松經(jīng)濟性管制,、保護消費者權(quán)益,、促進通用航空發(fā)展、運輸憑證現(xiàn)代化,、修改運輸責(zé)任制度等方面,，對78個法律條文進行了修訂或刪除，新增24條,。這意味著于1996年3月1日起施行的民用航空法,，在20年后將迎來重大變化。

這些變化主要體現(xiàn)在哪些方面,？在修訂說明中多次提到與蒙特利爾公約等國際公約的對接,，意味著什么？《法制日報》記者采訪了北京航空法學(xué)會常務(wù)副會長兼秘書長張起淮,。

修訂歷時十三年之久

記者：民航局此次修訂民用航空法,，從2003年正式啟動到如今征求意見，歷時十三年之久,，是否修法難度太大,？有何特殊背景？

張起淮：民航法的修訂歷時十多年，是因為我國民航事業(yè)在這十幾年當(dāng)中一直處于高速發(fā)展態(tài)勢,。而民航法的專業(yè)性較強,，該領(lǐng)域的專家較少，加之此前制定民航法時,，更多的是照搬國際公約、條約和其他國家的民航法律法規(guī),，也導(dǎo)致我國進行重新修訂有一定的難度,。

現(xiàn)行法與實際需要不接軌

記者：本次修訂中有哪些突出亮點？是否可看為與蒙特利爾公約的全面對接,？

張起淮：與國外民航法相比,，我國民航法的行政許可審批更為嚴(yán)格；滯后性較強,，對于無人機等新興產(chǎn)業(yè)未能及時,、有效規(guī)制；航空從業(yè)人員資質(zhì)的分類和取得的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng),；基本以管理性政策為主,，引導(dǎo)性和鼓勵性政策較少；對支線航空,、通用航空等的促進和鼓勵力度不夠,。

征求意見稿完善了現(xiàn)行民航法較為空洞的規(guī)定，有利于改變現(xiàn)行民航法與實際需要不接軌的現(xiàn)狀,，在完善民航業(yè)發(fā)展機制,、加強航空安全管理、保護消費者權(quán)益等方面有了較大的進步和調(diào)整,。

此次修訂不僅結(jié)合了1999年蒙特利爾公約,，而且參照了東京公約等國際公約、條約的規(guī)定,。在航空運輸承運人責(zé)任制度,，以及客票、航空貨運單等運輸憑證方面,，與1999年蒙特利爾公約接軌,。此種做法，在確保法律規(guī)定一致性,、制度穩(wěn)定性,、科學(xué)技術(shù)發(fā)展同步性的同時，充分借鑒國際上處理航空器事故人身損害賠償?shù)膽T例和賠償標(biāo)準(zhǔn),，綜合承運人和消費者的具體情況,，更充分地保護消費者的合法權(quán)益。

個別事故至今未能獲賠

記者：近年來一些空難事故的發(fā)生，也讓社會對于本次修法中在事故賠償上的一些變化頗為關(guān)注,。目前相關(guān)賠償是否存在不足的問題,？

張起淮：征求意見稿規(guī)定了國內(nèi)運輸和國際運輸承運人責(zé)任制度與1999年蒙特利爾公約全面接軌，對人身損害賠償均采用雙梯度制度,；國內(nèi)旅客,、行李、貨物運輸?shù)馁r償責(zé)任限額及其復(fù)審機制由國務(wù)院民用航空主管部門制定,，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行,。

我國在《國內(nèi)航空運輸承運人賠償責(zé)任限額規(guī)定》中，將國內(nèi)航空運輸中每名旅客的賠償責(zé)任限額確定為人民幣40萬元,；而2004年包頭空難造成55人遇難,，每名旅客獲賠的金額為21.1萬元；2010年伊春空難造成44人遇難,，遇難旅客獲賠的金額從96萬元,、130萬元、150萬元至最高的180萬元不等,；2015年5月3日發(fā)生在安徽省淮北市濉溪縣的小型飛機飛行事故造成2人死亡,，至今未能獲賠。

可以說,，我國現(xiàn)行賠償標(biāo)準(zhǔn),、賠償數(shù)額、賠償程序等,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國際賠償水平,。

暫無一起玩手機引發(fā)事故

記者：征求意見稿要求嚴(yán)禁在航空器內(nèi)使用手機或者其他禁止使用的電子設(shè)備，最高將處5萬元罰款,。如何看待這條規(guī)定,？國內(nèi)國外的航空法規(guī)對于飛機上玩手機的規(guī)定，為何有這樣的區(qū)別,？

張起淮：此次民航法征求意見稿將“違反規(guī)定使用手機或者其他禁止使用的電子設(shè)備”列為危及民用航空安全和秩序的非法干擾行為之一,，在情節(jié)特別嚴(yán)重時，可處五萬元以內(nèi)罰款,。該項規(guī)定是相對落后的,。

現(xiàn)階段，手機無線電對航空器飛行的干擾,、影響及其程度,，已有許多的調(diào)查、研究和理論論證,，我國民航法對此問題的規(guī)定,，應(yīng)該綜合其他航空公司,、飛機制造商的處理方式，作出更科學(xué),、有效的規(guī)定,，一概地加以禁止和限制是不合理的。借此次修訂民航法的契機,，我國的立法機關(guān)和相關(guān)單位需要更加充分,、全面地考慮科學(xué)技術(shù)、法律制度,、我國民航的發(fā)展,，更加有效地對可能干擾航空器飛行的個人物品予以明確，并進行合理限制,，在保障飛行安全的同時，更好地滿足旅客的需求,。

國外航空法規(guī)中,，對在飛機上使用手機的規(guī)定主要有三類：第一，全程可以使用手機,；第二,，在飛機起飛、著陸時需要關(guān)閉手機,，其他階段可以使用,；第三，自飛機艙門關(guān)閉時起,，全程不允許使用手機,。

現(xiàn)階段，各國對于手機干擾飛機飛行的理論認(rèn)識是一致的,。由于手機使用的無線電與飛機所使用的無線電同屬于一個波段,，均是超短波，有可能產(chǎn)生諧波干擾,。但到目前,，沒有發(fā)生任何一起因為使用手機造成飛機通訊、導(dǎo)航干擾的案例,。但各國在保障民航安全的警惕性和標(biāo)準(zhǔn)上掌握不同,，我國為更加充分地保障民航安全，采取謹(jǐn)慎的態(tài)度,。比如說,，生產(chǎn)廠家在手機上設(shè)置有飛行模式，部分航空公司在開啟飛行模式的情況下可以全程使用手機,，但在我國便不允許,。

我國的這種考慮是應(yīng)該的,，但隨著航空器生產(chǎn)者、設(shè)計者對設(shè)備的更新和保障能力的提高,，包括手機運營商,、制造商、設(shè)計者對技術(shù)的調(diào)整,，將來可能能夠克服在飛機上使用手機會影響飛行的問題,。我國在立法時，不要將法律條文局限于具體的科學(xué)技術(shù)水平上,，需要考慮科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展,，提高立法的前瞻性、全局性,、科學(xué)性,。