居民住宅之下的國有土地使用權(quán)期限到期之后,，要不要再交一次土地出讓金,，如果不交的話，土地上面的房屋所有權(quán)如何處理呢,？這現(xiàn)在幾乎是“謎”一樣的問題,，沒有明確的答案。

如果續(xù)期的時(shí)候,，再交一次土地出讓金,，可能會(huì)引起極大的民憤，也會(huì)給中產(chǎn)以下的社會(huì)階層帶來沉重的經(jīng)濟(jì)壓力,。如果不交的話,，國家所有如何體現(xiàn)，總不能買了20年,、50年或70年使用權(quán),，就獲得永久的所有權(quán)吧，這樣對(duì)國家和其他沒有買房的人都不公平,。

如何破解這些“謎”一樣的問題呢,？在《物權(quán)法》的制定過程中，立法者采用的立法策略是,，確立"住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,，自動(dòng)續(xù)期"這一原則，然后把其他問題進(jìn)行模糊處理,，留給“更聰明的下一代來回答”,。然而，最近發(fā)生在溫州的20年國有建設(shè)用地使用權(quán)到期的諸多案例表明,，恐怕我們這代人已經(jīng)無法把這個(gè)問題搪塞給下一代了,。如果現(xiàn)在不直面這個(gè)問題，拿不出切實(shí)可行的解決方案,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、社會(huì)的和諧穩(wěn)定無疑都會(huì)受到嚴(yán)重的影響。

最近有很多法律專家（特別是民法專家）紛紛表達(dá)了他們對(duì)這個(gè)問題的看法,。確實(shí),，建設(shè)用地使用權(quán)首先是一個(gè)民法問題,，但應(yīng)當(dāng)看到,，其并不僅僅是一個(gè)民法問題，而且是一個(gè)重大的憲法議題,，需要上升到憲法層面來系統(tǒng)全面地進(jìn)行分析,。

那么，我國現(xiàn)行憲法能夠?yàn)檫@個(gè)問題提供哪些解決方案呢,？

國有土地到底屬于誰所有

“國有土地到底屬于誰所有”這個(gè)表述似乎是個(gè)病句,。凡是識(shí)字和粗通漢語語法的人可能都會(huì)回答說，“國有土地當(dāng)然屬于國家所有，難道還會(huì)有別的答案,？”確實(shí),，國有土地屬于國家所有，從這個(gè)角度來看,，土地使用者在土地使用權(quán)期限屆滿之時(shí),，再重新繳納土地出讓金，似乎就不存在太大的法律障礙,。因?yàn)閲椰F(xiàn)在轉(zhuǎn)讓的是有期限的土地使用權(quán),，而不是所有權(quán)。

但問題并不這么簡(jiǎn)單,，我國憲法除了確定國家對(duì)部分土地和自然資源擁有所有權(quán)之外,，還有一個(gè)規(guī)定，即第9條所說的“國家所有,，即全民所有”,。依照這個(gè)規(guī)定，國家土地所有權(quán)實(shí)際上就是全民擁有的土地所有權(quán),。

那么,，如何來理解“國家所有”與“全民所有”的關(guān)系呢？在美國和英國,，人們可能會(huì)用“公共信托”理論來予以回答,，即認(rèn)為，由于全民無法直接行使相關(guān)的所有權(quán),，所以信托（或委托）國家以及代表國家的建制化組織機(jī)構(gòu)來具體行使這種所有權(quán),；在德國，人們可能會(huì)用“制度性保障”理論來處理這一問題,，即認(rèn)為,，“全民所有”是一項(xiàng)不能任由立法者修改的“制度”，這種制度要求國家所有權(quán)為“公民自由和自主發(fā)展提供制度,、組織和物質(zhì)保障”,，而不能為國家的私利而存在；如果用中國人熟悉的話語來表述的話,，我們將其可以表述為,，“國家所有，即全民所有”這一憲法規(guī)定,，要求國家所有權(quán)必須服從于“服務(wù)全民,，為全民所共享”這一政治愿景和政治要求。用更簡(jiǎn)單的話來說,，國有土地既是國家的,，也是全民的,，而且后者是最主要的，前者是要為后者服務(wù)的,。（具體論證,，可以參見程雪陽：《中國憲法上國家所有的規(guī)范含義》，《法學(xué)研究》2015年第4期）

國有土地使用權(quán)到期之后是否需要再買一次

上述這些規(guī)定和理論對(duì)于我們理性認(rèn)識(shí)和看待國有建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題,，都是非常重要的,。

首先，既然住宅之下的建設(shè)用地使用權(quán)是從國家那里買來的,，而且是有期限的,，那么無償無限期自動(dòng)續(xù)期的話，就不僅會(huì)造成大量國有資產(chǎn)的流失,，還會(huì)導(dǎo)致國家所有權(quán)因?yàn)檗D(zhuǎn)讓了一定期限就成為一個(gè)空洞和無意義的外殼,。另外，還會(huì)導(dǎo)致已經(jīng)購買商品房與沒有購買（以及沒有能力購買）商品房的公民之間產(chǎn)生不公平,，因?yàn)檫@相當(dāng)于一部分人花了很小的代價(jià)占有了全體人民應(yīng)該擁有的財(cái)產(chǎn),。

但與此同時(shí)，也要看到另外一面,，即國家畢竟是替全體公民來“代持”國有土地的,，如果國有土地使用權(quán)期限屆滿之后，全體公民都要再買一次這項(xiàng)權(quán)利的話,，“全民所有”就蛻變?yōu)橐粋€(gè)空洞的口號(hào)和虛幻的宣示了,，因?yàn)檎m然可以宣稱它收了如此之多的土地出讓金是用于全民福利，但實(shí)際上作為“全民”組成部分的每個(gè)具體公民卻并不一定能切實(shí)享受到這些福利,。

綜合上述兩個(gè)方面,，我們可以看到，在住宅和商品房領(lǐng)域,，要求“國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后無償無限期自動(dòng)續(xù)期”和要求“國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后立即再繳納一次土地出讓金”都是不合適的,，都不能實(shí)現(xiàn)和落實(shí)我國憲法關(guān)于“國家所有，即全民所有”的這一要求,。

那么,，合理的方案應(yīng)該是什么呢？筆者認(rèn)為,，這個(gè)問題需要細(xì)致分析,，不宜籠而統(tǒng)之，大而化之地回答,。

首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是,，公民從國家那里獲得國有土地使用權(quán)是應(yīng)該支付一定對(duì)價(jià)的,，因?yàn)檫@是土地使用權(quán)有償出讓的本質(zhì)要求,。但與此同時(shí),，由于“國家所有”畢竟是要為“全民所有”服務(wù)的，所以作為“全民”之一份子的個(gè)體公民也應(yīng)當(dāng)通過一定的方式,，來行使國家土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以及分享這種財(cái)產(chǎn)權(quán)所帶來的收益,。

從我國目前的情況來看，全民分享國有土地使用權(quán)所帶來的收益,，在制度框架和基礎(chǔ)理論方面已經(jīng)解決（雖然在實(shí)踐操作層面還存在很多問題）,，即，國有土地使用權(quán)有償出讓的收益要納入國土基金,，而國土基金則要用于改善城市建設(shè)以及其他公共福利和民生事業(yè),。

但是，作為“全民”之一份子的個(gè)體公民通過何種方式來行使國有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)則是不明確的,。當(dāng)然,，有些人可能會(huì)說，只要能夠確保政府將國有土地使用權(quán)有償出讓的收益用于全民福利就可以了,，公民不需要也不可能通過直接參與行使國有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)來實(shí)現(xiàn)“全民所有”這一目標(biāo),。筆者不同意這種觀點(diǎn)，實(shí)際上,，此次“溫州土地使用權(quán)續(xù)期”事件恰好表明,，公民是需要而且可以通過一定的方式來直接行使國有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的。

住宅之下的國有土地使用權(quán)應(yīng)自動(dòng)無償續(xù)期一次

在筆者看來,，這種方式就是,，住宅之下的國有土地使用權(quán)應(yīng)自動(dòng)無償續(xù)期一次，而且自動(dòng)續(xù)期的期限以70年為宜,。

之所以提出這種解決方案,，理由有以下幾點(diǎn)：

首先，“自動(dòng)無償續(xù)期70年國有土地使用權(quán)”,，可以落實(shí)“國家所有,，即全民所有”這一憲法規(guī)定。因?yàn)椤叭瘛辈⒎鞘且粋€(gè)虛幻的主體,，其是由一個(gè)又一個(gè),、一代又一代公民組成的?！皣型恋厝袼小笔强梢远覒?yīng)該落實(shí)為每個(gè)有血有肉的個(gè)體公民來直接參與行使土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的,。

其次，之所以認(rèn)為“自動(dòng)無償續(xù)期70年”比較合適,，一方面是為了跟我國現(xiàn)行的住宅土地使用權(quán)期限制度相銜接——目前居住用地類的國有建設(shè)用地使用權(quán)最高出讓就是70年,。另一方面則是因?yàn)閲水?dāng)下的平均壽命為70歲左右——根據(jù)世界衛(wèi)生組織(WHO)發(fā)布的2015年版《世界衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)》統(tǒng)計(jì)，中國人的平均壽命為男性74歲,，女性77歲,?！白詣?dòng)無償續(xù)期70年”意味著每個(gè)公民都可以在其有生之年參與行使“全民所有土地”的所有權(quán)。

再次,，除了極少數(shù)特別富裕的公民之外,，大多數(shù)公民都是工薪階層和普通人家，都需要靠按揭貸款或其他渠道借錢來購買房產(chǎn),，如果不“自動(dòng)無償續(xù)期一次”,，就意味著很多低收入和中產(chǎn)家庭，剛還完房貸不久,，又要再買一次土地使用權(quán),，甚至可能會(huì)出現(xiàn)“房貸沒有還清，地債又來催命”的情況,。如果這種情況真的發(fā)生,，無疑將會(huì)是悲劇而非喜劇的開始，因?yàn)槠洳坏珪?huì)增加民眾對(duì)于我們的社會(huì)主義土地制度和法律制度的不滿,，而且會(huì)嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的威信和權(quán)威,。

最后，“自動(dòng)無償續(xù)期70年”之后,，無論這個(gè)公民依然健碩,、生龍活虎，還是已離開人世,，這塊國有土地使用權(quán)都應(yīng)該再重新繳納一次土地出讓金,。之所以采用這種制度建議，原因是可用于住宅建設(shè)的土地和空間資源畢竟是有限的,，而每個(gè)公民作為“全民”的組成部分,，只要大致能在其有生之年行使過一次作為“國有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人”的機(jī)會(huì)，就應(yīng)當(dāng)心滿意足了,，不應(yīng)該有過高的要求,，否則便會(huì)侵占他人以及后代人的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

“自動(dòng)無償續(xù)期70年”的限制性條件

如果上述方案可行的話,，對(duì)于此次溫州已經(jīng)暴露出來的以及未來許多城市都會(huì)陸續(xù)暴露出來的“國有建設(shè)用地使用權(quán)如何續(xù)期”問題,，我們就可以提出一個(gè)比較好的解決方案。即,，無論當(dāng)初買的是20年的使用期限,，還是30年，50年或者70年,，那么在到期之后,，都可以再“自動(dòng)無償續(xù)期一次，期限為70年”。不過,，依照筆者的看法,，如果某位公民從家庭繼承了一套建在國有土地上的住宅，這套住宅之下的國有土地使用權(quán)也是可以接續(xù)“自動(dòng)無償續(xù)期一次”這一規(guī)則的,，當(dāng)然，為了落實(shí)全民所有以及公民內(nèi)部的平等問題,，一個(gè)公民一生只應(yīng)當(dāng)參與一次國有土地使用權(quán)自動(dòng)無償續(xù)期,，如果其重新購買了一套新的房產(chǎn)，應(yīng)該通過繳納相應(yīng)的土地出讓金來獲得新的國有土地使用權(quán),。

是不是所有的住宅,，無論面積大小，持有套數(shù)多少都可以“自動(dòng)無償續(xù)期70年”呢,？筆者認(rèn)為,，這是不妥的，必須分類處理,。

首先,，只有具有中國公民身份的人才可以享有“自動(dòng)無償續(xù)期70年”這一權(quán)利。因?yàn)楫?dāng)憲法規(guī)定“國家所有,，即全民所有”的時(shí)候,，其指的是“全體中國公民委托國家行使全民在土地領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，外國人（包括放棄中國國籍的前中國公民）如果在中國大陸持有住宅,，那不應(yīng)當(dāng)享有這一項(xiàng)權(quán)利,，不能“自動(dòng)無償續(xù)期70年”，而應(yīng)當(dāng)“自動(dòng)有償續(xù)期”,。當(dāng)然,，由于是有償續(xù)期，期限可以靈活一些,，10-70年或更長的期限應(yīng)該都可以,。對(duì)此，政府可以制定一個(gè)有償續(xù)期期限價(jià)格表或計(jì)算公式,，允許相關(guān)國有土地使用權(quán)人從中選擇,。

其次，除了需要有中國國籍之外,，也并不是說中國公民的所有房產(chǎn)都可以“自動(dòng)無償續(xù)期70年”,。在承認(rèn)個(gè)體公民有參與行使國有土地所有權(quán)這一項(xiàng)權(quán)利時(shí)，還要關(guān)注到公民的基本生活需求以及公民內(nèi)部的平等權(quán)問題,。其實(shí),，每個(gè)公民如果要過上有尊嚴(yán)的、體面的生活,，只需要一定面積的居住空間（比如50m2或60m2的面積,，具體的面積可以進(jìn)一步測(cè)算和討論）,。如果占據(jù)過多土地和空間的話，那就超越了基本的生活需求,，變成了一個(gè)資產(chǎn)投資問題,。因此，“自動(dòng)無償續(xù)期70年”只應(yīng)當(dāng)針對(duì)公民所持有的滿足基本生活需求的土地使用權(quán)面積有效,。超出基本生活需求的土地使用權(quán)部分,，需要“自動(dòng)有償續(xù)期”。有償續(xù)期的期限和價(jià)格應(yīng)該跟外國人在中國擁有的國有土地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則一致,。

最后,，“自動(dòng)無償續(xù)期70年”并不意味著國家就不能再對(duì)該國有土地使用權(quán)收取任何費(fèi)用。事實(shí)上,，國家完全可以在“自動(dòng)無償續(xù)期70年”期間對(duì)相關(guān)土地以及地上房屋收取不動(dòng)產(chǎn)稅,。因?yàn)椋恋爻鲎尳鸷筒粍?dòng)產(chǎn)稅的性質(zhì)是不一樣的,，是兩種不同的問題,。前者是國家代表全民向具體的土地使用權(quán)人收取的土地租金，而后者是國家為了給公民提供公共服務(wù)和公共設(shè)施而征收的,。當(dāng)然,，是否需要以及何時(shí)開征不動(dòng)產(chǎn)稅乃至具體的稅基和稅率問題，不應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)來決定,，應(yīng)當(dāng)由全國人大或其常委會(huì)通過民主討論后制定或修改法律來決定,。

需要注意的是，由于過去20多年“建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)”一直都是由國家來壟斷的,，由此導(dǎo)致了國有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格奇高,，因此我們可以認(rèn)為，目前還沒有到期的國有土地使用權(quán)出讓金中已經(jīng)包含了不動(dòng)產(chǎn)稅的成分,。因此,，就不動(dòng)產(chǎn)稅而言，其征收對(duì)象只能是“有償出讓合同已經(jīng)到期”的國有土地使用權(quán),，而不能是還沒有到期的國有土地使用權(quán),。從這個(gè)意義上來看，目前上海,、重慶等地開展的不動(dòng)產(chǎn)稅試點(diǎn)有重復(fù)收稅的嫌疑,，不宜推廣。