近年來，每到汛期,，總有一些城市出現(xiàn)內(nèi)澇,。究其原因，一方面城市確實(shí)遇到了強(qiáng)降雨天氣,，另一方面卻是城市排水系統(tǒng)不堪重負(fù),。細(xì)看城市內(nèi)澇，“人力”不到位比“天災(zāi)”突降更易引起民眾的危機(jī)感。

在中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)領(lǐng)域?qū)＜页虝蕴湛磥?，完備的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和災(zāi)害應(yīng)急管理措施是解決城市內(nèi)澇不可或缺的內(nèi)容。

預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)高應(yīng)急反應(yīng)慢

針對(duì)近期的強(qiáng)降雨過程,，國家防總,、流域防總和有關(guān)地區(qū)按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求,，全力以赴做好強(qiáng)降雨防范應(yīng)對(duì)工作,，其中一項(xiàng)便是及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。6月30日14時(shí),，國家防總將防汛應(yīng)急響應(yīng)從Ⅳ級(jí)提升至Ⅲ級(jí),，太湖防總啟動(dòng)Ⅱ級(jí)響應(yīng)，長(zhǎng)江防總啟動(dòng)Ⅲ級(jí)響應(yīng),，淮河防總啟動(dòng)Ⅳ級(jí)響應(yīng),，共同應(yīng)對(duì)流域汛情。湖北,、湖南,、安徽、江蘇,、貴州啟動(dòng)防汛Ⅲ級(jí)應(yīng)急響應(yīng),，重慶、河南兩省市啟動(dòng)防汛Ⅳ級(jí)應(yīng)急響應(yīng),，全力開展抗洪搶險(xiǎn)工作,。

對(duì)于今年暴雨天氣的應(yīng)急管理措施，中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任唐鈞給出了積極評(píng)價(jià),。

“就目前來看,，此次應(yīng)對(duì)水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害的預(yù)案啟動(dòng)、救援實(shí)施,，合法合規(guī),，救援力量為保衛(wèi)人民生命財(cái)產(chǎn)安全爭(zhēng)分奪秒、奮不顧身,、竭盡全力,，可歌可泣?！碧柒x在接受記者采訪時(shí)說,，“應(yīng)急方面有進(jìn)步，在總體國家安全觀的指導(dǎo)下,，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全高于一切的理念進(jìn)一步強(qiáng)化,，監(jiān)測(cè)、預(yù)警等方面的高新科技得到進(jìn)一步應(yīng)用，裝備設(shè)施和救援技能‘硬件’‘軟件’都得到了相應(yīng)提升”,。

“就處置而言,，此次應(yīng)對(duì)水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，也遵照國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案等相關(guān)規(guī)定,，就目前來看,，啟動(dòng)迅速、處置得當(dāng),。根據(jù)水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害易跨區(qū)域,、跨流域等特征，建議進(jìn)一步做好跨省市縣的跨行政區(qū)域和管轄范圍的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急,，以救助災(zāi)民為工作中心,，提質(zhì)增效?！碧柒x說,。

這樣的肯定值得欣慰，但也有地方官員作出自我批評(píng)——“我們預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)高,，但應(yīng)急反應(yīng)慢”,。

說話者是一個(gè)月內(nèi)發(fā)生三次內(nèi)澇的湖北省武漢市的市長(zhǎng)萬勇。上月初,，他在排漬搶險(xiǎn)視頻調(diào)度會(huì)上直斥,，今年排漬搶險(xiǎn)第一仗，暴露了相關(guān)部門現(xiàn)場(chǎng)處置不及時(shí)的缺陷,。

這樣的“直斥”緣于武漢的內(nèi)澇現(xiàn)狀,。連日來，湖北多地遭遇強(qiáng)降雨天氣,。自6月30日到7月2日,，武漢普降大到暴雨，城區(qū)道路建筑被淹的圖片,、視頻刷屏網(wǎng)絡(luò),。

早在2011年6月，武漢遭遇強(qiáng)降雨襲擊,，88處地段嚴(yán)重漬水,。此后，武漢展開大規(guī)模排水設(shè)施建設(shè)改造,，僅2012年,，武漢在排水設(shè)施上的投入就超過80億元；2013年武漢還啟動(dòng)“排水三年決戰(zhàn)計(jì)劃”,。

去年,，就有武漢官員表示,，未來三年將投入102億元用于“海綿城市”建設(shè)?！昂＞d城市”的一個(gè)重要層面就是,，加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)，通過泵站抽排等應(yīng)急手段,，盡可能減少嚴(yán)重漬水的形成,。

然而，治理城市內(nèi)澇畢竟是一個(gè)長(zhǎng)期工程,，難畢其功于一役。

工作重心向控制風(fēng)險(xiǎn)傾斜

近幾年,，在極端天氣常態(tài)化背景下,，“大水淹城”事件并不鮮見。據(jù)住建部資料顯示,，2007年至2015年,，全國超過360個(gè)城市遭遇內(nèi)澇，其中六分之一單次內(nèi)澇淹水時(shí)間超過12小時(shí),，淹水深度超過半米,。南京、武漢,、廣州等城市都曾多次出現(xiàn)嚴(yán)重的城市內(nèi)澇,，造成嚴(yán)重災(zāi)害。

城市內(nèi)澇現(xiàn)象是由多種因素共同作用產(chǎn)生的災(zāi)害現(xiàn)象,，其中暴雨是城市內(nèi)澇發(fā)生的主要因素之一,，受災(zāi)地區(qū)民政、交通,、電力,、通信、供水部門每次都要緊急展開搶險(xiǎn)救災(zāi),。

據(jù)中國安全防范產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)專家李建平介紹,，城市防洪防澇應(yīng)急處置過程往往涉及多個(gè)層面、多個(gè)部門,。比如市政建設(shè)部門,、交通管理部門、城市管理部門等,?！叭欢诂F(xiàn)有行政體制下,，各部門應(yīng)急職能和資源分散,，一旦出現(xiàn)大暴雨，部門協(xié)調(diào)困難、配合銜接生疏,，難以做到信息共享”,。

據(jù)唐鈞介紹，在應(yīng)對(duì)水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害方面,，應(yīng)急工作主要有兩方面：一是事前防范,，二是應(yīng)急處突。

“事前防范方面,，防衛(wèi)等級(jí)越高則抵御災(zāi)害能力越強(qiáng),，但是防衛(wèi)等級(jí)的提高也相應(yīng)地需要建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，因此通常的做法是根據(jù)災(zāi)害的發(fā)生頻率和危害程度來設(shè)定防衛(wèi)等級(jí),。鑒于本次災(zāi)害的影響情況,，也建議重災(zāi)區(qū)政府部門提高水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害的全面防衛(wèi)等級(jí)，并能納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,?！碧柒x進(jìn)一步分析說，在應(yīng)急處突方面,，水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害不同于一般災(zāi)種,，具有“木桶最短板效應(yīng)”，水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害的危機(jī)爆發(fā)是由“最低處”或“最薄弱環(huán)節(jié)”決定的,，這也在一定程度上導(dǎo)致了預(yù)防和應(yīng)對(duì)的困難,。

此外，有業(yè)內(nèi)人士曾這樣評(píng)價(jià)我國城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案——預(yù)案都是戰(zhàn)略性的而不是戰(zhàn)術(shù)型的,，可以想到大暴雨來了怎么辦,，但是沒想到在晚高峰的時(shí)候來一場(chǎng)大暴雨且降落在城市相對(duì)低洼的地方該怎么辦，每一次的災(zāi)難都不一樣,，無法預(yù)測(cè),，缺乏靈活和細(xì)致的考慮。

在預(yù)案完善方面,，唐鈞建議參照《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的第十五條進(jìn)行修訂,，“在此次救災(zāi)結(jié)束后，針對(duì)水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害,，深入,、全面地做好本地區(qū)水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，更多地總結(jié)歸納本次救災(zāi)的教訓(xùn),，在平常工作中,，把重心逐步向事前的治理隱患、控制風(fēng)險(xiǎn)的方面傾斜,，而不能把重心全部都放在危機(jī)爆發(fā)后的應(yīng)急處置上”,。

“為了減輕內(nèi)澇帶來的災(zāi)害,，汛期內(nèi)要充分發(fā)揮好現(xiàn)有的排澇能力。例如排查城市排水管網(wǎng)：一些地區(qū)由于城市垃圾淤堵,，本來排水能力就欠佳的排水管不能發(fā)揮作用,，就會(huì)加重城市內(nèi)澇的危害。再比如,，做好洪水和內(nèi)澇之間的調(diào)度,，防御洪水和內(nèi)澇并重。一些河流洪水來襲,，高水位頂托,，內(nèi)澇無法自排入河，就得靠泵站強(qiáng)排,。同時(shí)還要做好城市地下空間的防護(hù)工作,，遇到暴雨洪澇時(shí)，盡力及時(shí)封堵地下空間入口,，減少地下空間內(nèi)資產(chǎn)的損失?！背虝蕴战ㄗh說,。

風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)機(jī)制亟須建立

在此次暴雨中，還有這樣一個(gè)數(shù)據(jù)值得關(guān)注——截至7月3日統(tǒng)計(jì),，全國已有26?。▍^(qū)、市）1192縣遭受洪澇災(zāi)害,，直接經(jīng)濟(jì)損失約506億元,。

“我國多地發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害，在應(yīng)急處置方面,，人力和物力投入都很大,，但是如何避免大規(guī)模的損失以及內(nèi)澇問題的根本解決，不在于應(yīng)急處置,，而在于風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)預(yù)防,。”中國政法大學(xué)應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說,。

在林鴻潮看來,，治理城市內(nèi)澇關(guān)鍵是要建立好利益調(diào)節(jié)機(jī)制，在災(zāi)害來臨前做好風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)預(yù)防,，這是一個(gè)長(zhǎng)期的建設(shè)過程,。“武漢作為湖北的中心城市,，一個(gè)月內(nèi)發(fā)生三次內(nèi)澇災(zāi)害,，并且近年來也是長(zhǎng)期反復(fù)發(fā)生,，沒有根本解決，就與城市建設(shè)有重要的關(guān)系”,。

關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)預(yù)防,，林鴻潮提出了兩個(gè)關(guān)系：

首先是中心城市和周邊中小型城市、農(nóng)村的利益機(jī)制關(guān)系問題,。以武漢為例,，其作為湖北的政治經(jīng)濟(jì)中心，人口眾多,，工商業(yè)發(fā)展迅速,，一旦發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害，人員財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重,?！叭粢诖蠓秶邓畷r(shí)免受或少受內(nèi)澇災(zāi)害，需要周邊城市,、農(nóng)村作出一定犧牲,，作為武漢地區(qū)的分洪區(qū)。中心城市的分洪區(qū)需要具備無密集人口和無重要工商業(yè)經(jīng)濟(jì)等條件,，這也就會(huì)導(dǎo)致缺乏招商引資的機(jī)會(huì),，從而影響當(dāng)?shù)谿DP的發(fā)展。由于沒有完善的利益補(bǔ)償機(jī)制,，許多地區(qū)沒有動(dòng)力,，并沒有執(zhí)行分洪區(qū)職能，該搞建設(shè)搞建設(shè),，該開發(fā)開發(fā),。當(dāng)內(nèi)澇來襲，城市及周邊依舊沒有泄洪能力,?！绷著櫝闭f。

“其次是城市自身區(qū)域規(guī)劃建設(shè)利益機(jī)制問題,。城市要減少內(nèi)澇災(zāi)害,，要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)水分滲透能力，例如將更多的土地開辟為公園,?！绷著櫝备嬖V記者，以廣州市為例,，近幾年洪水來襲時(shí)內(nèi)澇反復(fù)發(fā)生,，內(nèi)澇點(diǎn)多集中在新規(guī)劃的城區(qū)。究其原因,，正是這些后期規(guī)劃地區(qū)土地珍貴,，人口密集,，土地規(guī)劃比例不協(xié)調(diào)。而老城區(qū)內(nèi)澇并不嚴(yán)重,，與其城市土地規(guī)劃比例合適,，城市中穿插公園，容納人口密度低有密切的關(guān)系,。城市土地利用關(guān)系到建設(shè)城市的利益,，增加公園面積在一定程度上勢(shì)必會(huì)減少工商業(yè)經(jīng)濟(jì)用地，但是這將大大降低內(nèi)澇發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),。

除了利益協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè),，林鴻潮表示，我國的早期應(yīng)急預(yù)案確實(shí)存在理論性強(qiáng),、程序化現(xiàn)象嚴(yán)重的問題,，這些預(yù)案難以應(yīng)對(duì)每次災(zāi)難的個(gè)性化狀況。不過,，經(jīng)過長(zhǎng)期不斷調(diào)整,，我國應(yīng)急預(yù)案已發(fā)展到了第三個(gè)版本，面對(duì)洪水災(zāi)難等常規(guī)災(zāi)害已經(jīng)非常完善,，已經(jīng)具備應(yīng)對(duì)的能力,。當(dāng)新型的罕見的特殊災(zāi)情出現(xiàn)時(shí)，我國應(yīng)急預(yù)案還需要根據(jù)實(shí)際情況做一些調(diào)整,。