近年來,，每到汛期，總有一些城市出現(xiàn)內(nèi)澇,。究其原因，一方面城市確實遇到了強降雨天氣,，另一方面卻是城市排水系統(tǒng)不堪重負(fù),。細(xì)看城市內(nèi)澇，“人力”不到位比“天災(zāi)”突降更易引起民眾的危機感,。

在中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)領(lǐng)域?qū)＜页虝蕴湛磥?，完備的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和災(zāi)害應(yīng)急管理措施是解決城市內(nèi)澇不可或缺的內(nèi)容。

預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)高應(yīng)急反應(yīng)慢

針對近期的強降雨過程,，國家防總、流域防總和有關(guān)地區(qū)按照黨中央,、國務(wù)院的部署和要求，全力以赴做好強降雨防范應(yīng)對工作,，其中一項便是及時啟動應(yīng)急響應(yīng),。6月30日14時，國家防總將防汛應(yīng)急響應(yīng)從Ⅳ級提升至Ⅲ級,，太湖防總啟動Ⅱ級響應(yīng)，長江防總啟動Ⅲ級響應(yīng),，淮河防總啟動Ⅳ級響應(yīng),，共同應(yīng)對流域汛情,。湖北、湖南,、安徽,、江蘇、貴州啟動防汛Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng),，重慶,、河南兩省市啟動防汛Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)，全力開展抗洪搶險工作,。

對于今年暴雨天氣的應(yīng)急管理措施，中國人民大學(xué)危機管理研究中心主任唐鈞給出了積極評價,。

“就目前來看，此次應(yīng)對水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害的預(yù)案啟動,、救援實施，合法合規(guī),，救援力量為保衛(wèi)人民生命財產(chǎn)安全爭分奪秒,、奮不顧身、竭盡全力,，可歌可泣,?！碧柒x在接受記者采訪時說，“應(yīng)急方面有進步,，在總體國家安全觀的指導(dǎo)下,，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全高于一切的理念進一步強化，監(jiān)測,、預(yù)警等方面的高新科技得到進一步應(yīng)用,，裝備設(shè)施和救援技能‘硬件’‘軟件’都得到了相應(yīng)提升”。

“就處置而言,，此次應(yīng)對水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法,，也遵照國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案等相關(guān)規(guī)定，就目前來看,，啟動迅速,、處置得當(dāng)。根據(jù)水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害易跨區(qū)域,、跨流域等特征,，建議進一步做好跨省市縣的跨行政區(qū)域和管轄范圍的聯(lián)動應(yīng)急，以救助災(zāi)民為工作中心,，提質(zhì)增效,?！碧柒x說,。

這樣的肯定值得欣慰，但也有地方官員作出自我批評——“我們預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)高,，但應(yīng)急反應(yīng)慢”,。

說話者是一個月內(nèi)發(fā)生三次內(nèi)澇的湖北省武漢市的市長萬勇。上月初,，他在排漬搶險視頻調(diào)度會上直斥,，今年排漬搶險第一仗，暴露了相關(guān)部門現(xiàn)場處置不及時的缺陷,。

這樣的“直斥”緣于武漢的內(nèi)澇現(xiàn)狀,。連日來，湖北多地遭遇強降雨天氣,。自6月30日到7月2日,，武漢普降大到暴雨，城區(qū)道路建筑被淹的圖片,、視頻刷屏網(wǎng)絡(luò),。

早在2011年6月，武漢遭遇強降雨襲擊，88處地段嚴(yán)重漬水,。此后,，武漢展開大規(guī)模排水設(shè)施建設(shè)改造，僅2012年,，武漢在排水設(shè)施上的投入就超過80億元,；2013年武漢還啟動“排水三年決戰(zhàn)計劃”。

去年,，就有武漢官員表示,，未來三年將投入102億元用于“海綿城市”建設(shè)?！昂＞d城市”的一個重要層面就是,，加強應(yīng)急能力建設(shè)，通過泵站抽排等應(yīng)急手段,，盡可能減少嚴(yán)重漬水的形成。

然而,，治理城市內(nèi)澇畢竟是一個長期工程,，難畢其功于一役。

工作重心向控制風(fēng)險傾斜

近幾年,，在極端天氣常態(tài)化背景下,，“大水淹城”事件并不鮮見。據(jù)住建部資料顯示,，2007年至2015年,，全國超過360個城市遭遇內(nèi)澇，其中六分之一單次內(nèi)澇淹水時間超過12小時,，淹水深度超過半米,。南京、武漢,、廣州等城市都曾多次出現(xiàn)嚴(yán)重的城市內(nèi)澇,，造成嚴(yán)重災(zāi)害。

城市內(nèi)澇現(xiàn)象是由多種因素共同作用產(chǎn)生的災(zāi)害現(xiàn)象,，其中暴雨是城市內(nèi)澇發(fā)生的主要因素之一,，受災(zāi)地區(qū)民政、交通,、電力,、通信、供水部門每次都要緊急展開搶險救災(zāi),。

據(jù)中國安全防范產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會專家李建平介紹,，城市防洪防澇應(yīng)急處置過程往往涉及多個層面、多個部門。比如市政建設(shè)部門,、交通管理部門,、城市管理部門等?！叭欢?，在現(xiàn)有行政體制下，各部門應(yīng)急職能和資源分散,，一旦出現(xiàn)大暴雨,，部門協(xié)調(diào)困難、配合銜接生疏,，難以做到信息共享”,。

據(jù)唐鈞介紹，在應(yīng)對水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害方面,，應(yīng)急工作主要有兩方面：一是事前防范,，二是應(yīng)急處突。

“事前防范方面,，防衛(wèi)等級越高則抵御災(zāi)害能力越強,，但是防衛(wèi)等級的提高也相應(yīng)地需要建設(shè)和運營維護成本，因此通常的做法是根據(jù)災(zāi)害的發(fā)生頻率和危害程度來設(shè)定防衛(wèi)等級,。鑒于本次災(zāi)害的影響情況,，也建議重災(zāi)區(qū)政府部門提高水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害的全面防衛(wèi)等級，并能納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,?！碧柒x進一步分析說，在應(yīng)急處突方面,，水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害不同于一般災(zāi)種,，具有“木桶最短板效應(yīng)”，水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害的危機爆發(fā)是由“最低處”或“最薄弱環(huán)節(jié)”決定的,，這也在一定程度上導(dǎo)致了預(yù)防和應(yīng)對的困難,。

此外，有業(yè)內(nèi)人士曾這樣評價我國城市應(yīng)對災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案——預(yù)案都是戰(zhàn)略性的而不是戰(zhàn)術(shù)型的,，可以想到大暴雨來了怎么辦,，但是沒想到在晚高峰的時候來一場大暴雨且降落在城市相對低洼的地方該怎么辦，每一次的災(zāi)難都不一樣,，無法預(yù)測,，缺乏靈活和細(xì)致的考慮。

在預(yù)案完善方面,，唐鈞建議參照《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的第十五條進行修訂,，“在此次救災(zāi)結(jié)束后,，針對水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害，深入,、全面地做好本地區(qū)水災(zāi)內(nèi)澇災(zāi)害的風(fēng)險評估工作,，更多地總結(jié)歸納本次救災(zāi)的教訓(xùn),，在平常工作中,，把重心逐步向事前的治理隱患,、控制風(fēng)險的方面傾斜，而不能把重心全部都放在危機爆發(fā)后的應(yīng)急處置上”,。

“為了減輕內(nèi)澇帶來的災(zāi)害,，汛期內(nèi)要充分發(fā)揮好現(xiàn)有的排澇能力。例如排查城市排水管網(wǎng)：一些地區(qū)由于城市垃圾淤堵,，本來排水能力就欠佳的排水管不能發(fā)揮作用,，就會加重城市內(nèi)澇的危害。再比如,，做好洪水和內(nèi)澇之間的調(diào)度,，防御洪水和內(nèi)澇并重。一些河流洪水來襲,，高水位頂托,，內(nèi)澇無法自排入河，就得靠泵站強排,。同時還要做好城市地下空間的防護工作，遇到暴雨洪澇時,，盡力及時封堵地下空間入口,，減少地下空間內(nèi)資產(chǎn)的損失?！背虝蕴战ㄗh說,。

風(fēng)險干預(yù)機制亟須建立

在此次暴雨中，還有這樣一個數(shù)據(jù)值得關(guān)注——截至7月3日統(tǒng)計,，全國已有26?。▍^(qū)、市）1192縣遭受洪澇災(zāi)害,，直接經(jīng)濟損失約506億元,。

“我國多地發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害，在應(yīng)急處置方面,，人力和物力投入都很大,，但是如何避免大規(guī)模的損失以及內(nèi)澇問題的根本解決，不在于應(yīng)急處置,，而在于風(fēng)險的干預(yù)預(yù)防,。”中國政法大學(xué)應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮在接受《法制日報》記者采訪時說。

在林鴻潮看來,，治理城市內(nèi)澇關(guān)鍵是要建立好利益調(diào)節(jié)機制,，在災(zāi)害來臨前做好風(fēng)險干預(yù)預(yù)防，這是一個長期的建設(shè)過程,?！拔錆h作為湖北的中心城市，一個月內(nèi)發(fā)生三次內(nèi)澇災(zāi)害,，并且近年來也是長期反復(fù)發(fā)生,，沒有根本解決，就與城市建設(shè)有重要的關(guān)系”,。

關(guān)于風(fēng)險干預(yù)預(yù)防,，林鴻潮提出了兩個關(guān)系：

首先是中心城市和周邊中小型城市、農(nóng)村的利益機制關(guān)系問題,。以武漢為例,，其作為湖北的政治經(jīng)濟中心，人口眾多,，工商業(yè)發(fā)展迅速,，一旦發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害，人員財產(chǎn)損失嚴(yán)重,?！叭粢诖蠓秶邓畷r免受或少受內(nèi)澇災(zāi)害，需要周邊城市,、農(nóng)村作出一定犧牲,，作為武漢地區(qū)的分洪區(qū)。中心城市的分洪區(qū)需要具備無密集人口和無重要工商業(yè)經(jīng)濟等條件,，這也就會導(dǎo)致缺乏招商引資的機會,，從而影響當(dāng)?shù)谿DP的發(fā)展。由于沒有完善的利益補償機制,，許多地區(qū)沒有動力,，并沒有執(zhí)行分洪區(qū)職能，該搞建設(shè)搞建設(shè),，該開發(fā)開發(fā),。當(dāng)內(nèi)澇來襲，城市及周邊依舊沒有泄洪能力,?！绷著櫝闭f。

“其次是城市自身區(qū)域規(guī)劃建設(shè)利益機制問題,。城市要減少內(nèi)澇災(zāi)害,，要加強區(qū)域內(nèi)水分滲透能力,，例如將更多的土地開辟為公園?！绷著櫝备嬖V記者,，以廣州市為例，近幾年洪水來襲時內(nèi)澇反復(fù)發(fā)生,，內(nèi)澇點多集中在新規(guī)劃的城區(qū),。究其原因，正是這些后期規(guī)劃地區(qū)土地珍貴,，人口密集,，土地規(guī)劃比例不協(xié)調(diào)。而老城區(qū)內(nèi)澇并不嚴(yán)重,，與其城市土地規(guī)劃比例合適,，城市中穿插公園，容納人口密度低有密切的關(guān)系,。城市土地利用關(guān)系到建設(shè)城市的利益,，增加公園面積在一定程度上勢必會減少工商業(yè)經(jīng)濟用地，但是這將大大降低內(nèi)澇發(fā)生風(fēng)險,。

除了利益協(xié)調(diào)機制的建設(shè),，林鴻潮表示，我國的早期應(yīng)急預(yù)案確實存在理論性強,、程序化現(xiàn)象嚴(yán)重的問題,，這些預(yù)案難以應(yīng)對每次災(zāi)難的個性化狀況。不過,，經(jīng)過長期不斷調(diào)整,，我國應(yīng)急預(yù)案已發(fā)展到了第三個版本，面對洪水災(zāi)難等常規(guī)災(zāi)害已經(jīng)非常完善,，已經(jīng)具備應(yīng)對的能力。當(dāng)新型的罕見的特殊災(zāi)情出現(xiàn)時,，我國應(yīng)急預(yù)案還需要根據(jù)實際情況做一些調(diào)整,。