近日,，就《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定的城市住宅用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問題，我國著名民法學家梁慧星撰文,，回顧了《物權(quán)法》起草中關(guān)于“自動續(xù)期”規(guī)定的立法討論過程,，并強調(diào)了解決問題的路徑。

　　

梁慧星,，是中國社會科學院學部委員,，中國社會科學院法學研究所研究員。曾任第十一屆全國人大代表,，第十一屆全國人大法律委員會委員，《合同法》起草組組長,，《物權(quán)法》,、《侵權(quán)法》、《民法典》起草組核心成員,，中共中央政治局集體學習《物權(quán)法》專題講座主講人,。

　　

他回顧介紹，城市住宅用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問題,，在當時立法過程中經(jīng)歷了幾步變化,，從三次審議稿“期滿申請續(xù)期，續(xù)期付費”,，到四議稿“自動續(xù)期,，續(xù)期付費由國務院規(guī)定”，再到最終“自動續(xù)期,，付費留待將來慎重研究”,。他特別指出，“慎重研究”的研究主體,，是指立法機關(guān)即全國人大常委會自身,，而不是國務院或者別的機關(guān)。

　　

三議稿：土地續(xù)期要申請并付費

　　

梁慧星在文中回顧介紹,，物權(quán)法草案第一,、二、三次審議稿,，均無關(guān)于住宅用地使用權(quán)期滿“自動續(xù)期”的規(guī)定,。此項規(guī)定,，是四次審議稿所創(chuàng)設(shè)，至六次審議稿確定,。

　　

當時,，三次審議稿第一百五十五條：“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)消滅,?！钡谝话傥迨鶙l：“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的,，應當在期間屆滿前一年申請續(xù)期,，除因公共利益需要收回該土地的外，出讓人應當同意,。建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后,，建設(shè)用地使用權(quán)人應當按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的,，按照國家規(guī)定確定,。”

　　

在三次審議中,，常委會組成人員針對此規(guī)定進行了討論,。賀鏗委員提出，“土地使用權(quán)消滅后怎么辦,？”吳清輝（代表）提出,，“在香港，有補地價制度,。如果期限過了,，使用者仍想繼續(xù)使用這塊土地，那就需要補地價,。物權(quán)法應該引進補地價的概念,。”鄭功成委員認為,，“住房,、宅基地是私人真正的恒產(chǎn)。城鎮(zhèn)居民只有70年的使用期,，買住房實際上買的是一個空間,，和土地沒有關(guān)系，那么70年以后是自動消滅還是自動續(xù)期,？如何保證城鄉(xiāng)居民這一部分私有財產(chǎn),，草案還有繼續(xù)完善的空間?！?/p>

　　

四議稿：自動續(xù)期,，付費由國務院規(guī)定

　　

梁慧星介紹到,，三次審議后，委員長會議決定向社會公開征求意見,。共收到通過網(wǎng)絡,、信件提交的意見11543件，另有26個?。ㄊ?、區(qū)）和15個較大市人大常委會、47個中央部門,、16家大公司,、22個法學院所專家，提出了意見,。

　　

社會各界針對上述規(guī)定的主要意見是：一,、用地期限。有的提出,，現(xiàn)行的住宅用地使用權(quán)期限太短,。有的建議延長為100年或者150年。有的建議取消使用年限的規(guī)定,。二,、續(xù)期申請人。有的提出,，一棟公寓多戶居住，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿,，是由住戶個人申請續(xù)期還是業(yè)主委員會統(tǒng)一申請續(xù)期,，意見不一致時怎么辦？三,、續(xù)期后的土地使用費,。有的認為，住戶買房已經(jīng)支付了土地出讓金,，續(xù)期后不應再交費,。有的認為，續(xù)期的應交少量的使用費,。

　　

對上述常委會組成人員和社會各界的意見,，法律委員會研究認為：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問題，宜區(qū)分住宅用地和非住宅用地,，要著眼于保障老百姓安居樂業(yè),。”據(jù)此,，法律委員會建議將這一條修改為：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,，自動續(xù)期,；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的,，應當在期間屆滿前一年申請續(xù)期,，出讓人應當同意?！薄敖ㄔO(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后,，建設(shè)用地使用權(quán)人應當支付土地使用費。續(xù)期的期限,、土地使用費支付的標準和辦法,，由國務院規(guī)定?！保ㄋ拇螌徸h稿第一百五十五條,、五次審議稿第一百四十九條相同）

　　

最終確定：自動續(xù)期，付費留待將來慎重研究

　　

在五次審議稿中,，則有一個第一百四十九條：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,，自動續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿,，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的,，應當在期間屆滿前一年申請續(xù)期，出讓人應當同意,?！保ǖ?款）“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應當支付土地使用費,。續(xù)期的期限,、土地使用費支付標準和辦法，由國務院規(guī)定,?！保ǖ?款）

　　

2006年10月27日，法律委員會向十屆全國人大常委會第二十四次會議提交《關(guān)于物權(quán)法（草案）修改情況的匯報》,，其中提到：五次審議中“常委會組成人員對自動續(xù)期的規(guī)定,，普遍表示贊成。同時,，有的委員提出,，續(xù)期付費是否合適，建議進一步研究,。法律委員會研究認為,，續(xù)期后是否支付土地使用費問題，關(guān)系廣大群眾切身利益,，需要慎重對待,，目前本法以不作規(guī)定為宜,。屆時，可以根據(jù)實際情況再作慎重研究,。因此,，建議刪去這一條中關(guān)于土地使用費的規(guī)定?！?/p>

　　

國務院或地方政府不得決定是否收費

　　

梁慧星談到,，《物權(quán)法》第一百四十九條關(guān)于住宅用地期滿自動續(xù)期的規(guī)定，由此確定,?？梢姡緱l立法機關(guān)的意思是：鑒于住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費問題,，關(guān)系廣大群眾切身利益,，需要慎重對待，目前本法不作規(guī)定,，留待將來根據(jù)實際情況再作慎重研究,。

　　

梁慧星提出，應該特別注意,，從原條文中刪去“續(xù)期的期限,、土地使用費支付標準和辦法，由國務院規(guī)定”一句,，可知所謂“屆時,，可以根據(jù)實際情況再作慎重研究”的研究主體，是指立法機關(guān)（全國人大常委會）自身,，而不是國務院或者別的機關(guān),。質(zhì)言之，在將來由立法機關(guān)（全國人大常委會）,，就住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費問題，“根據(jù)實際情況再作慎重研究”（并作出決定）,。在這之前,，無論是國務院或者地方政府，均不得擅自決定住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費,。（經(jīng)濟參考報）

 

立法權(quán)掌握在誰手里

 

梁慧星特別指出,，城市住宅用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期付費問題，“慎重研究”的研究主體,，是指立法機關(guān)即全國人大常委會自身,，而不是國務院或者別的機關(guān)。這也表明了一個隱含的法律點,，就是國家的立法權(quán)究竟掌握在哪個部門,、誰的手里,？地方政府或者其他部門能不能自行立法。

立法權(quán)就是制定,、修改和廢止法律的權(quán)力,。一方面，立法機關(guān)自己制定法律,，另一方面,，立法機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)制定法規(guī)、條例,、決議和命令等,，它們都具有法律規(guī)范的性質(zhì)。中國只有全國人大及其常委會才有國家立法權(quán),，也只有全國人大及其常委會才是國家立法機關(guān),。

 

國家立法權(quán)屬于全國人大及其常委會

 

全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會制定和修改刑事,、民事,、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。

 

全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律,；在全國人民代表大會閉會期間,，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸,。

 

法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務委員會,。法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：

 

(一)法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的,；

 

(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況,，需要明確適用法律依據(jù)的。

 

國務院有權(quán)制定行政法規(guī)

 

依照《中華人民共和國立法法》第六十五條的規(guī)定,，國務院根據(jù)憲法和法律,，制定行政法規(guī)。而行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：

 

(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項,；

 

(二)憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權(quán)的事項,。

　　

應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據(jù)全國人民代表大會及其常務委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī),，經(jīng)過實踐檢驗,，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律,。

 

地方立法權(quán)歸省,、自治區(qū)、直轄市和較大的市人大及其常委會

 

地方立法權(quán)，是指省,、自治區(qū),、直轄市、較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要在不同憲法,、法律,、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)的權(quán)利。

《中華人民共和國立法法》第七十二條 省,、自治區(qū),、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法,、法律,、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī),。

 

第七十二條 省,、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,，在不同憲法,、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,，可以制定地方性法規(guī),。

 

設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法,、法律,、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī),，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的,，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省,、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行,。省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī),，應當對其合法性進行審查，同憲法,、法律,、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的,，應當在四個月內(nèi)予以批準,。

　　……

第七十三條 地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：

(一)為執(zhí)行法律,、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項,；

(二)屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項,。

 

除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的,，省,、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市,、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要,，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后,，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效,，制定機關(guān)應當及時予以修改或者廢止。

　　

設(shè)區(qū)的市,、自治州根據(jù)本條第一款,、第二款制定地方性法規(guī)，限于本法第七十二條第二款規(guī)定的事項,。

　　

制定地方性法規(guī),，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復性規(guī)定,。

 

近20多年來,，大量的地方立法補充了國家立法，保證了國家法律在各地的遵守和執(zhí)行,，為地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了法制保障,。但是，憲法和法律賦予地方人大的立法權(quán),，是有條件,、有限定的職權(quán)。就像未經(jīng)授權(quán),，地方政府不能擅自對全國人大常委會制定的《物權(quán)法》做出解釋性的或者其他性質(zhì)的規(guī)定,。