2010年2月,，何某與張某結婚，2011年12月張某生下一女,，2013年7月在未獲得再生育服務證的情況下又生下一子,，當?shù)厝丝诤陀媱澤姓块T發(fā)現(xiàn)后，要求繳納社會撫養(yǎng)費,，但何某與張某未繳納,。2013年12月，張某去當?shù)嘏沙鏊鶠槠涑愚k理戶口登記,，當?shù)嘏沙鏊云湮蠢U納社會撫養(yǎng)費為由,，拒絕辦理。張某不服,以其子名義提起行政訴訟,，要求確認派出所不予辦理戶口登記行為違法,，并請求法院責令派出所予以辦理。

未交納社會撫養(yǎng)費就不能為違法生育的超生子辦理戶口登記,，這似乎已經(jīng)在政府與社會公眾之間形成了“共識”,，目前我國部分地方政府也出臺相應的規(guī)范性文件，明確規(guī)定戶口登記機關只有在超生父母出示繳納社會撫養(yǎng)費憑據(jù)的情況下才能為違法超生子辦理戶口登記,。地方政府的這一規(guī)定,，使得大量的違法超生子因其父母無力繳納社會撫養(yǎng)費而不能辦理戶口登記，成為俗稱的“黑戶”,，導致這一群體在教育,、醫(yī)療、社保,、就業(yè),、婚姻等諸多方面陷入困境。

然而,，我國國籍法第四條規(guī)定：“父母雙方或一方為中國公民,，本人出生在中國，具有中國國籍,?！睉艨诘怯洍l例第二條規(guī)定：“中華人民共和國公民，都應當依照本條例的規(guī)定履行戶口登記……”第三條規(guī)定：“戶口登記工作,，由各級公安機關主管,。城市和設有公安派出所的鎮(zhèn)，以公安派出所管轄區(qū)為戶口管轄區(qū),；……公安派出所為戶口登記機關……”第七條規(guī)定：“嬰兒出生后一個月以內(nèi),，由戶主、親屬,、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關申報出生登記,。”人口與計劃生育法第六條規(guī)定：“……縣級以上地方各級人民政府計劃生育行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的計劃生育工作和計劃生育有關的人口工作,?！钡谒氖粭l第二款規(guī)定：“未在規(guī)定的期限內(nèi)足額繳納應當繳納的社會撫養(yǎng)費的，自欠繳之日起,，按照國家有關規(guī)定加收滯納金,；仍不繳納的，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行,?！睆纳鲜鰲l文所形成的法律邏輯可知，新生兒出生后,，其父母可以向其常住地戶口登記機關提出辦理戶口登記的申請,，辦理新生兒的戶口登記只需依照國籍法的規(guī)定，提交證據(jù)證明新生兒符合獲得中國國籍的條件即可,，在滿足上述條件的情況下,，戶口登記機關應當予以辦理。至于違法超生子女的父母是否足額繳納社會撫養(yǎng)費的問題,，應是計劃生育行政部門的職責范疇,，戶口登記機關不能以其未繳納社會撫養(yǎng)費為由拒絕為違法超生子辦理戶口登記。超生子女的父母未繳納社會撫養(yǎng)費,，計劃生育行政部門可以通過申請人民法院強制執(zhí)行的方式予以解決,。

本案派出所將社會撫養(yǎng)費的繳納情況與違法超生子女戶口登記的辦理相互捆綁在一起，違反了行政法上的“禁止不當結合原則”,，即行政機關的行政行為與相對人的給付間如無實質(zhì)的內(nèi)在關聯(lián)的（特別從有無法律授權看）,，則不得互相結合（即不得互相有依存關系）。這一原則是基于行政機關與相對人的地位并不完全對等,，如果行政機關可以無限制地結合各種“規(guī)定”對付相對人,，相對人的地位將得不到應有的保障。因此,，有必要禁止行政機關在作出行政行為時將無關事項隨意捆綁,。

綜上，本案派出所以張某和何某未足額繳納社會撫養(yǎng)費為由拒絕為其超生子辦理戶口登記的行為違法,，派出所應當及時為張某和何某的超生子辦理戶口登記,。

今年7月，廣東省公安廳、廣東省衛(wèi)計委聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強出生小孩戶口登記管理工作的通知》,，重申公安機關在辦理新生嬰兒戶口登記手續(xù)時,，“不得將持有計劃生育證明或結扎證明等作為辦理出生入戶的前置條件”；如有違反此規(guī)定的,，“一經(jīng)查實,，將依法依規(guī)予以處理”。

現(xiàn)在,，廣東省明確發(fā)文,，糾正了一個很久以來的錯誤，也提出了一個問題：全國還有多少地方在繼續(xù)實行著計劃生育與公民權利的捆綁,？全國出臺過類似廣東的政策,，明確廢止計生和戶籍捆綁的，目前仍只有福建省,、山東省和江西省南昌市等少數(shù)地方,。

一些地方之所以不愿松綁，恐怕是擔心松綁后的計生罰款更難收了,，這其實是一個誤解,。收繳計生罰款還是要回到法律軌道。根據(jù)《人口與計劃生育法》第四十一條的規(guī)定,，“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民,，應當依法繳納社會撫養(yǎng)費。未在規(guī)定的期限內(nèi)足額繳納應當繳納的社會撫養(yǎng)費的,，自欠繳之日起,，按照國家有關規(guī)定加收滯納金；仍不繳納的,，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行,。”對于有錢不繳的罰款，應該通過法律手段解決,；而對于確實沒有履行能力的,，目前的確沒有好辦法，捆綁戶口也未必能收到罰款,。

2010年第六次人口普查發(fā)現(xiàn),，全國有1300萬“黑戶”，占全國人口的1%,，其中大部分是超生而未繳納社會撫養(yǎng)費的,。其實，應該讓戶口回歸其本質(zhì)屬性——人口信息登記與管理職能,，不能因為計生部門征收社會撫養(yǎng)費困難,，就把計生捆綁在戶口上,。

打破這種捆綁，應該成為戶籍制度改革的必然要求,。

千萬“黑戶”從此可變白

11月21日,，公安部召開黨委會議暨部全面深化改革領導小組第十七次（擴大）會議，會議的主題之一就是解決全國無戶籍人口的戶口登記問題,。

“黑戶”人群由于長期沒有社會保障,，失去了正常受教育的機會與工作權利，加劇社會的不公,，破壞社會和諧，因此解決黑戶問題刻不容緩,。

黑戶“洗白”是我國全面深化改革,、建設法治化中國的必然要求。

“黑戶”產(chǎn)生的根源之一就是相關法律規(guī)定沒有被很好地執(zhí)行與遵守,，單從我國法律規(guī)定而言,，是不應該存在‘黑戶’的。

根據(jù)1958年開始實施的戶口登記條例,，對出生的中國公民予以戶口登記,，沒有任何附加條件。1988年,，公安部,、原國家計生委也聯(lián)合下文要求，“任何地方都不得自立限制超計劃生育的嬰兒落戶的法規(guī),，禁止將計生證明,、超生罰款與戶口登記捆綁”。

但在實際執(zhí)行中,，很多地方部門仍將“超生罰款”等與“新生兒入戶”相捆綁,，使得一些經(jīng)濟困難、交不起罰款的超生家庭,，無法給孩子上戶口,，形成“黑戶”。

此次公安部的會議再次明確指出,，依法登記戶口是憲法和法律賦予公民的一項基本權利,。

一個人沒有戶口，就沒有社會保障,，不僅無法正常享受教育,、醫(yī)療等資源，在“實名制”普及的今天,，甚至都無法乘坐火車,、飛機等交通工具,。

公安部此時提出解決“黑戶”問題，與近期全面放開二孩的政策有關,。

獨生子女政策的終結,，意味著中國人口的計生政策即將發(fā)生根本性的變化。隨著二孩政策的放開,，在確?！昂趹簟辈焕^續(xù)增長的同時，開始重點解決以往存量的“黑戶”,，是恰逢其時,。

雖然公安部此次會議明確了要區(qū)別情況、分類解決,，分類實施相關政策的工作思路,，但如何解決“黑戶”問題的具體政策目前還未出臺，這將會是一個長期且繁瑣的過程,。

國家可以通過發(fā)布相應的細則和公告,，同意有“黑戶”的家庭前往當?shù)毓采暾垜艨冢嚓P部門在對申報家庭進行一系列調(diào)查核實并確認后,，就可為其辦理合法的戶籍證明,。

這種落戶應該嚴格遵守法律規(guī)定，不得有任何附加條件,。此次“黑戶”問題能否真正解決的關鍵,，就在于各地能否貫徹落實相應法規(guī)。

此前一些地方政府已對此作出了規(guī)范,。

2008年,，福建省明確規(guī)定了超生嬰兒要無條件進行戶口登記。秦皇島市青龍滿族自治縣則從2013年開始,，打破與計劃生育政策掛鉤的限制,，針對普通家庭的“黑戶”孩子，只要能通過DNA鑒定,，確定親子關系,，就可補辦戶口。

今年4月1日,，江西省南昌市開始執(zhí)行新生嬰兒憑《出生醫(yī)學證明》辦理落戶的新政,。7月，廣東省公安廳,、廣東省衛(wèi)計委聯(lián)合印發(fā)通知,，重申了公安機關在辦理新生嬰兒戶口登記手續(xù)時，“不得將持有計劃生育證明或結扎證明等作為辦理出生入戶的前置條件”,。

解決“黑戶”問題除了各地方政府要提高認識,，積極配合國家頂層工作,，杜絕“土政策”外，各部門間的協(xié)同配合也必不可少,。

解決“黑戶”不單是戶籍部門的責任,，工作中會涉及到社保部門、計生部門,、醫(yī)院,、公安等多部門參與。各部門間應盡快建立信息聯(lián)網(wǎng)共享與聯(lián)動配合工作機制,，通過多部門的合力配合,，盡快摸清各地實際“黑戶”情況，督促和引導他們完成落戶,。

這是一項涉及多部門的復雜工作,，難免有部門會出現(xiàn)推諉或不積極的情況。希望國家能出臺頂層制度,，同時在必要時成立專門的工作督導小組，對各地方部門的工作進行規(guī)范引導與監(jiān)督,，同時對不作為和亂作為的部門進行問責懲處,。

根據(jù)2010年第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，在全國至少有1300萬人沒有戶口,。他們沒有戶籍資料,、沒有戶口卡、也沒有身份證,，被社會俗稱為“黑戶”,。其中，有780萬屬于超生人員,。也有部分是屬于棄嬰,、收養(yǎng)或領養(yǎng)子女，還有部分則是因為戶籍辦理程序的繁瑣或基層部門的不作為而被迫成為無戶籍的人員,。根據(jù)調(diào)查,，不符合政策超生、沒有主動上戶口,、未婚生育,、畢業(yè)遷移證丟失是導致“黑戶”產(chǎn)生的主要原因，分別占60%,、15%,、10%和15%。

此次治理雖然能夠無條件地為他們解決戶口,，但后續(xù)的繳費問題顯然也關系著“黑戶”們主動“洗白”的積極性,。

計劃生育時代的超生都是違法行為,，因此繳納社會撫養(yǎng)費符合法律規(guī)定；此次的無條件落戶并不代表國家認同此前這些“黑戶”家庭的違法行為,，但基于“黑戶”們長時間沒有享受到應有的權益保障,，因此國家作出減免懲處的規(guī)定也在情理之中。