近日,，有媒體援引權(quán)威人士的評(píng)論指出,，國(guó)資委確定了下一步的國(guó)企改革重點(diǎn)，中央國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“央企”）將在公益類和商業(yè)類分類基礎(chǔ)上進(jìn)行大規(guī)模兼并重組，央企數(shù)量有望進(jìn)一步縮減至40 家,。報(bào)道還披露中電投和國(guó)家核電兩家央企已經(jīng)實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)合并,，將組建國(guó)家電力投資集團(tuán)公司；此外,，國(guó)家已開(kāi)始研究中鐵和中鐵建合并計(jì)劃,；報(bào)道還指出，中國(guó)政府正在研究將中石油與中石化,、中海油與中國(guó)化工分別整合成更大的石化巨頭,，并成為國(guó)際巨頭埃克森美孚,、bp、殼牌等真正的競(jìng)爭(zhēng)者,，等等,。雖然其后國(guó)資委官員辟謠“央企大規(guī)模兼并重組”傳言，但仍然給了市場(chǎng)足夠的想象空間,。聯(lián)想到此前中國(guó)聯(lián)通和網(wǎng)通的合并以及中國(guó)五礦,、中海油、中糧集團(tuán),、中國(guó)建材等央企的并購(gòu)重組也沒(méi)有履行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)與審查程序,，此番辟謠似有“此地?zé)o銀三百兩”的感覺(jué)。事實(shí)確實(shí)如此,，過(guò)去的國(guó)有企業(yè)并購(gòu)一般沒(méi)有經(jīng)過(guò)經(jīng)營(yíng)者集中審查,，而反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)新一輪國(guó)有企業(yè)并購(gòu)的態(tài)度尚不明朗，中國(guó)南車北車合并案撲朔迷離的反壟斷審查則足以說(shuō)明問(wèn)題,。與此同時(shí),，商務(wù)部對(duì)國(guó)外企業(yè)并購(gòu)的反壟斷審查較為嚴(yán)厲，如可口可樂(lè)并購(gòu)匯源,、美國(guó)對(duì)沖基金JANA 基金收購(gòu)沈機(jī)集團(tuán),、凱雷收購(gòu)徐工集團(tuán)等，均被商務(wù)部否決,。由此引發(fā)的一系列問(wèn)題是國(guó)際國(guó)內(nèi)對(duì)我國(guó)《反壟斷法》選擇性執(zhí)法的質(zhì)疑聲不斷,，國(guó)有企業(yè)并購(gòu)是否真的不存在嚴(yán)重妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情形？國(guó)有企業(yè)并購(gòu)如何適用社會(huì)公共利益豁免,？是否可以以豁免為借口無(wú)限制規(guī)避反壟斷法的規(guī)制,？如何協(xié)調(diào)驅(qū)動(dòng)國(guó)企并購(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策與規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中的競(jìng)爭(zhēng)政策的沖突？反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何才能克服國(guó)有企業(yè)的特殊地位做到公正執(zhí)法,？黨的十八屆三中全會(huì)提出：“以規(guī)范經(jīng)營(yíng)決策,、資產(chǎn)保值增值、公平參與競(jìng)爭(zhēng)、提高企業(yè)效率,、增強(qiáng)企業(yè)活力,、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革,?！绷咙c(diǎn)在“公平參與競(jìng)爭(zhēng)”。十八屆三中全會(huì)《決定》還提出了“市場(chǎng)決定資源配置”的新論斷作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的指導(dǎo)思想,。所以,，對(duì)上述問(wèn)題的正確回答，關(guān)系到國(guó)有企業(yè)改革的路徑是否正確,，歸根結(jié)底關(guān)系到國(guó)有企業(yè)改革能否順利推進(jìn),。

一、經(jīng)營(yíng)者集中審查制度在國(guó)企并購(gòu)中適用的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）國(guó)有企業(yè)并購(gòu)反競(jìng)爭(zhēng)效果分析

我國(guó)政府在推動(dòng)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組時(shí),，考慮到了其改善和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),、優(yōu)化國(guó)有企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)、推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整,、增強(qiáng)大型國(guó)有企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)實(shí)需要,，但是長(zhǎng)期并普遍忽略了其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尤其是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響。產(chǎn)業(yè)政策的考量與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的評(píng)估之于我國(guó)國(guó)企改革,，猶如硬幣的兩面,，需要兼顧，不可偏頗,，否則,，國(guó)有企業(yè)改革極易迷失方向。

國(guó)有企業(yè)并購(gòu)帶來(lái)限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),、損害消費(fèi)者利益的消極影響,，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一,，國(guó)企并購(gòu)使得某些領(lǐng)域高度集中,，容易導(dǎo)致該領(lǐng)域少數(shù)的幾家大企業(yè)之間達(dá)成壟斷協(xié)議，嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng),。2002 年3 月,，中國(guó)民用航空總局促進(jìn)旗下的九大航空公司進(jìn)行并購(gòu)重組，由中國(guó)航空集團(tuán)公司,、東方航空集團(tuán)公司,、南方航空集團(tuán)公司收購(gòu)其他六家航空公司，最終形成三大骨干航空公司并立的格局,，民用航空市場(chǎng)上80% 的市場(chǎng)份額由這三大公司控制,。2009 年4 月20 日,，全國(guó)所有通過(guò)中國(guó)民航信息網(wǎng)絡(luò)股份有限公司票務(wù)系統(tǒng)售票的航空公司統(tǒng)一啟用相同的票價(jià)折扣計(jì)算方法，使得機(jī)票價(jià)格普遍上漲,，也變相抬高了機(jī)票最低折扣價(jià)的底線,。2009 年11 月，各大航空公司的燃油附加費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也驚人的一致,。雖然沒(méi)有證據(jù)顯示這幾家公司達(dá)成了書(shū)面的壟斷協(xié)議,，但是，并購(gòu)重組使民用航空領(lǐng)域高度集中,，基本形成了寡頭市場(chǎng)的格局,，使得價(jià)格協(xié)同行為極易發(fā)生，市場(chǎng)也失去了對(duì)價(jià)格進(jìn)行自主調(diào)節(jié)的作用,，嚴(yán)重限制了市場(chǎng)上的有效競(jìng)爭(zhēng),。

第二，國(guó)企并購(gòu)導(dǎo)致某些企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)上具有支配地位,，它們可憑此操縱市場(chǎng),，侵害其他市場(chǎng)主體尤其是消費(fèi)者的利益。2008 年 5 月 24 日,，國(guó)家發(fā)改委、工信部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化電信體制改革的通告》,，通告確立了“六合三”方案對(duì)電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)行并購(gòu)重組,，即中國(guó)電信并購(gòu)中國(guó)聯(lián)通 CDMA 網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)與中國(guó)衛(wèi)通的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，中國(guó)聯(lián)通GSM 業(yè)務(wù)與中國(guó)網(wǎng)通合并形成新聯(lián)通,，中國(guó)鐵通并入中國(guó)移動(dòng),。自此，三大電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)完全壟斷了中國(guó)電信市場(chǎng),。并購(gòu)重組后,，由于受累于固定電話業(yè)務(wù)，中國(guó)電信和聯(lián)通在移動(dòng)通訊市場(chǎng)上完全不能與中國(guó)移動(dòng)相抗衡,，中國(guó)移動(dòng)在移動(dòng)通訊市場(chǎng)上具有無(wú)可匹敵的支配力,。受利益的驅(qū)動(dòng)，中國(guó)移動(dòng)濫用市場(chǎng)支配力的行為屢屢發(fā)生,，如壟斷價(jià)格,，強(qiáng)行向全球通用戶每月收取月租費(fèi)；價(jià)格歧視,，根據(jù)消費(fèi)者的消費(fèi)情況,、個(gè)人信用等對(duì)不同的消費(fèi)者采取不同的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)制交易,，要求消費(fèi)者必須選用一定的套餐業(yè)務(wù),，剝奪消費(fèi)者的自主選擇權(quán)等等,。這些行為嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的利益。

第三,，國(guó)企并購(gòu)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集中度高,，其他企業(yè)無(wú)法參與到市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,。國(guó)企并購(gòu)所導(dǎo)致的進(jìn)入壁壘主要有兩種,。一是技術(shù)壁壘，國(guó)企并購(gòu)重組的領(lǐng)域很多都是公共服務(wù)領(lǐng)域,，如電信,、民航、煤炭,、電力電網(wǎng)等,，這些領(lǐng)域產(chǎn)品和服務(wù)的供給往往需要通過(guò)固定的管道或網(wǎng)絡(luò)，而管道和網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)營(yíng)具有天然壟斷性,。這些管道和網(wǎng)絡(luò),，反壟斷法通常將其定義為基礎(chǔ)設(shè)施或關(guān)鍵設(shè)施，其特別之處在于,，由于物質(zhì)條件上,、地理?xiàng)l件上、法律或經(jīng)濟(jì)上的原因,，對(duì)該設(shè)施的復(fù)制為不可能或非常困難,，該設(shè)施因此即為“必要”。為了防止這些提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的企業(yè)憑借自身的基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行壟斷,，國(guó)際上通行的做法是對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行壟斷性環(huán)節(jié)和非壟斷性環(huán)節(jié)的劃分,，并確立“基礎(chǔ)設(shè)施原則”，即一般市場(chǎng)主體可以依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施理論主張和要求基礎(chǔ)設(shè)施擁有者無(wú)歧視地開(kāi)放設(shè)施,，從而對(duì)設(shè)施進(jìn)行公平合理的使用,，否則后者即構(gòu)成對(duì)其市場(chǎng)支配地位的濫用。然而,，國(guó)企并購(gòu)重組后,，這些基礎(chǔ)設(shè)施往往牢牢地被并購(gòu)后的大型國(guó)企掌握，其他中小企業(yè)不具有要求這些大企業(yè)開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施的話語(yǔ)權(quán),，因而無(wú)法進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的非壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行有效經(jīng)營(yíng),。二是政策壁壘，國(guó)企的并購(gòu)重組與政府的產(chǎn)業(yè)調(diào)整密不可分,，政府在國(guó)企并購(gòu)重組的領(lǐng)域?qū)嵤┬袠I(yè)管制,，甚至在準(zhǔn)入上實(shí)行審批制，給潛在的競(jìng)爭(zhēng)者造成了不小的進(jìn)入壁壘,。

（二）經(jīng)營(yíng)者集中審查制度在國(guó)企并購(gòu)中適用的問(wèn)題

1,、未平等適用經(jīng)營(yíng)者集中強(qiáng)制申報(bào)制度

經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)是對(duì)企業(yè)并購(gòu)進(jìn)行反壟斷規(guī)制的事前控制程序,，也是開(kāi)啟經(jīng)營(yíng)者集中審查程序的基礎(chǔ)。我國(guó)《反壟斷法》第21 條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的,，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)事先向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào),，未申報(bào)的不得實(shí)施集中?！庇纱丝梢?jiàn),，我國(guó)反壟斷法采取的是事前強(qiáng)制申報(bào)制度。該項(xiàng)制度適用的主體是所有的參與集中的經(jīng)營(yíng)者,，然而遺憾的是,，在我國(guó)反壟斷法正式實(shí)施后，國(guó)企并購(gòu)并未嚴(yán)格適用該項(xiàng)重要制度,，最典型的案例就是中國(guó)聯(lián)通與中國(guó)網(wǎng)通合并案,。2008 年10 月15 日，中國(guó)聯(lián)通與中國(guó)網(wǎng)通兩大國(guó)內(nèi)通訊運(yùn)營(yíng)商正式合并,，根據(jù)2008 年9 月24 日發(fā)布的《關(guān)于中國(guó)聯(lián)通股份有限公司與中國(guó)網(wǎng)通集團(tuán)（香港）有限公司合并之重大資產(chǎn)重組報(bào)告書(shū)（修訂稿）》顯示,，2007 年，聯(lián)通的營(yíng)業(yè)收入約為1004.7億元,，網(wǎng)通的營(yíng)業(yè)收入約為869.2 億元,。國(guó)務(wù)院《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》對(duì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定：參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在全球范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)100 億元人民幣，或者在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)20 億元人民幣,，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過(guò)4 億元人民幣,。中國(guó)聯(lián)通與中國(guó)網(wǎng)通合并的主要事項(xiàng)是在《反壟斷法》實(shí)施后進(jìn)行的，其營(yíng)業(yè)額也達(dá)到了法律規(guī)定的法定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn),，而且也不符合《反壟斷法》第22 條關(guān)于豁免申報(bào)義務(wù)的規(guī)定,，因此應(yīng)主動(dòng)向商務(wù)部申報(bào),，但其卻未進(jìn)行申報(bào),。對(duì)此，北京律師董正偉向國(guó)家發(fā)改委,、商務(wù)部,、工商總局等有關(guān)部門(mén)提出建議，要求對(duì)網(wǎng)通,、聯(lián)通的合并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查,，被負(fù)責(zé)執(zhí)法的商務(wù)部以“電信重組是依據(jù)國(guó)務(wù)院做出的決定進(jìn)行的”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自己擁有裁量權(quán)”為由駁回。此后,，董正偉律師又試圖以“行政不作為”起訴商務(wù)部反壟斷局,，但法院沒(méi)有受理，商務(wù)部反壟斷局也沒(méi)有做出有力的回應(yīng),。除中國(guó)聯(lián)通與中國(guó)網(wǎng)通的合并未進(jìn)行申報(bào)外,，涉及其他國(guó)有企業(yè)的多起并購(gòu)重組如中國(guó)五礦,、中海油、中糧集團(tuán)等一批國(guó)有企業(yè)并購(gòu)案均未履行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)與審查程序,。在這波持續(xù)至今的并購(gòu)浪潮中,，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)大多數(shù)時(shí)候保持了沉默。

2,、未嚴(yán)格遵守經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行審查時(shí),，會(huì)根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，綜合分析申報(bào)企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及其對(duì)市場(chǎng)的控制力,、市場(chǎng)集中度,，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步,、消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營(yíng)者,、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的其他因素等各項(xiàng)指標(biāo),，只有分析得出該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，才做出禁止集中的決定,。但是,，如果申報(bào)企業(yè)能夠證明該集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益的,，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)則可以做出對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中不予禁止的決定,。此即我國(guó)《反壟斷法》第28 條所規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度。然而,，在國(guó)企并購(gòu)反壟斷規(guī)制的過(guò)程中,，這條規(guī)定并未得到嚴(yán)格遵守，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面,。

第一,，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度產(chǎn)生了誤解，將其錯(cuò)誤地等同于《反壟斷法》第7 條的規(guī)定,，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組理所當(dāng)然地依據(jù)該條得到保護(hù),，豁免于經(jīng)營(yíng)者集中的審查。正是這種錯(cuò)誤理解,，導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在涉及國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組的問(wèn)題上,，幾乎無(wú)一例外地采取了避讓和默許的態(tài)度。筆者認(rèn)為,，這種錯(cuò)誤首先是源于這樣的認(rèn)識(shí),，即《反壟斷法》第7 條是對(duì)國(guó)有企業(yè)的保護(hù)。這一認(rèn)識(shí)是對(duì)“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”做了擴(kuò)大化解釋,，即錯(cuò)誤地將所有的國(guó)有企業(yè)均劃入了關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè),。雖然政府推動(dòng)并購(gòu)重組的國(guó)有企業(yè)很多都屬于公益性公共性領(lǐng)域,，但仍然有部分并購(gòu)重組的國(guó)有企業(yè)在該領(lǐng)域之外，主要是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企,。其次,，這一錯(cuò)誤還源于另一種看法，即認(rèn)為《反壟斷法》第7 條強(qiáng)調(diào)的對(duì)上述經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù),，就是將它們的行為排除在反壟斷法規(guī)制的范圍之外,，因此，并購(gòu)重組行為當(dāng)然地得到豁免,。實(shí)際上,，第7 條的規(guī)定只是對(duì)前述經(jīng)營(yíng)者的壟斷地位的肯定，對(duì)于其行為仍然要實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控,，以維護(hù)消費(fèi)者利益和促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步,。因此，其實(shí)施的并購(gòu)重組行為仍然需要進(jìn)行審查,。最后,，錯(cuò)誤地認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度排除了反壟斷法的適用，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)當(dāng)然應(yīng)該繞行,。實(shí)際上,，根據(jù)《反壟斷法》第28 條的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者集中行為是否得到豁免仍然需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查,，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定,，這正是適用《反壟斷法》的體現(xiàn)。

第二,，濫用經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度,。即使符合《反壟斷法》第28 條中的豁免條件，參與并購(gòu)重組的企業(yè)仍然要根據(jù)該條規(guī)定為其符合豁免條件向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)舉證責(zé)任,，但現(xiàn)實(shí)中,，國(guó)有企業(yè)對(duì)其并購(gòu)重組獲得豁免并未進(jìn)行舉證，沒(méi)有嚴(yán)格遵守法律規(guī)定,。此外,，商務(wù)部反壟斷局2012 年關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查信息統(tǒng)計(jì)情況顯示,，自2008 年8 月1 日反壟斷法實(shí)施至2012 年9 月30 日,，反壟斷局共審結(jié)經(jīng)營(yíng)者集中案件474 件，其中無(wú)條件批準(zhǔn)458 件,，即不包括附條件批準(zhǔn)的案件,，經(jīng)營(yíng)者集中豁免率高達(dá)96.6%，與反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)家相比,，這一數(shù)據(jù)明顯過(guò)高,，表明了經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度在我國(guó)企業(yè)合并控制中有遭到濫用的嫌疑,。

3、未有效追究違法者的法律責(zé)任

國(guó)有企業(yè)并購(gòu)的規(guī)制過(guò)程中,，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)違法者的法律責(zé)任沒(méi)有進(jìn)行有效的追究,，具體表現(xiàn)為兩點(diǎn)。

第一,，立法上對(duì)法律責(zé)任的構(gòu)建存在缺失,。首先，在行政責(zé)任上,，《反壟斷法》第48 條與商務(wù)部制定的《未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中調(diào)查處理暫行辦法》第13 條規(guī)定,，對(duì)違法實(shí)施集中的企業(yè)，采取50 萬(wàn)元以下的罰款以及責(zé)令停止實(shí)施集中,、限期處分股份或者資產(chǎn),、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及其他必要的處罰措施。這與進(jìn)行違法并購(gòu)的國(guó)有企業(yè)數(shù)億,、數(shù)十億,、數(shù)百億的營(yíng)業(yè)額相比，簡(jiǎn)直不值一提,，這種過(guò)輕的處罰措施對(duì)違法企業(yè)來(lái)講完全起不到震懾與制約的作用,。其次，對(duì)于表現(xiàn)為私力救濟(jì)機(jī)制的民事責(zé)任上,，《反壟斷法》第50 條含糊地規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為,，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”,。該項(xiàng)規(guī)定一方面使得受害者向違法企業(yè)進(jìn)行索賠時(shí)缺乏明確的訴權(quán)規(guī)定,，難以得到有效救濟(jì)；另一方面將責(zé)任主體限定為經(jīng)營(yíng)者,，而將違法的行政主體排除在外,，縮小了責(zé)任追究主體的范圍，使得受害者起訴相關(guān)行政主體時(shí)缺乏法律依據(jù),。最后,，在刑事責(zé)任上，與有些國(guó)家在反壟斷法典中規(guī)定具體的壟斷犯罪及刑罰不同,，我國(guó)并未將違法者實(shí)施的違法行為入罪,，導(dǎo)致我國(guó)《反壟斷法》的懲罰功能和威懾力大打折扣。

第二,，執(zhí)法上對(duì)法律責(zé)任的追究存在缺位,。對(duì)于政府推動(dòng)的國(guó)有企業(yè)的并購(gòu)重組，即使在反壟斷法實(shí)施后“有法可依”的背景下，在公民提出反壟斷審查的請(qǐng)求時(shí),，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然采取高度默契的“不作為”策略,，除了并購(gòu)重組之外，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)的其他壟斷行為的追究也顯得軟弱無(wú)力,，如國(guó)家發(fā)改委2011 年針對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的反穿透流量行為進(jìn)行了反壟斷調(diào)查,，最后卻在中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通承諾整改后不了了之。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)這種針對(duì)國(guó)有企業(yè)反壟斷執(zhí)法的缺位明顯損害了我國(guó)《反壟斷法》作為經(jīng)濟(jì)憲法的權(quán)威性,。

二,、經(jīng)營(yíng)者集中審查制度適用于國(guó)企并購(gòu)的理論論爭(zhēng)

（一）一般語(yǔ)境下的國(guó)企并購(gòu)與反壟斷法中的經(jīng)營(yíng)者集中：同一還是相異

企業(yè)并購(gòu)重組在歐盟相關(guān)法律以“ 經(jīng)營(yíng)者集中”一詞概括，歐盟理事會(huì) 2004 年頒布的《控制企業(yè)間集中的第139/2004 號(hào)條例》也被簡(jiǎn)稱為《合并條例》,，由此可以看出,，在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法中，集中與合并有著相同的含義,。歐盟經(jīng)營(yíng)者集中的形式包括：組織合并,，通過(guò)購(gòu)買股票、資產(chǎn),、簽訂合同等安排取得支配權(quán),，建立合營(yíng)企業(yè)等。而美國(guó),、加拿大等國(guó)反壟斷法律中則將“經(jīng)營(yíng)者集中”稱為企業(yè)合并(merger),，具體形式包括：合并、取得股權(quán)與資產(chǎn),、企業(yè)合營(yíng),、人事聯(lián)合等。綜合各國(guó)立法,，可以將經(jīng)營(yíng)者集中界定為經(jīng)營(yíng)者通過(guò)組織合并,、資產(chǎn)或者股份購(gòu)買、合同約定,、建立合營(yíng)企業(yè)等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響的情形,。從反壟斷法的視角來(lái)講，凡是可以形成或者強(qiáng)化與原本相互獨(dú)立的不同企業(yè)對(duì)市場(chǎng)共同控制的結(jié)合行為都可以歸納到經(jīng)營(yíng)者集中的范疇中來(lái),。

我國(guó)《反壟斷法》第20 條關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中的定義借鑒了歐盟的做法,。對(duì)于該條規(guī)定，我國(guó)反壟斷法學(xué)者王曉曄認(rèn)為,，出于建立和維護(hù)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)之目的,，“經(jīng)營(yíng)者集中”還應(yīng)當(dāng)涵蓋能夠直接或者間接對(duì)其他企業(yè)產(chǎn)生支配性影響以致能夠改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如兩個(gè)企業(yè)共同建立一個(gè)長(zhǎng)期的且具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體功能的合營(yíng)企業(yè),，即它們共同的子公司,，因?yàn)樵撟庸镜慕⒖梢愿淖兪袌?chǎng)結(jié)構(gòu),。

對(duì)于國(guó)企并購(gòu)中使用的“并購(gòu)”一詞,，主要是源自對(duì)英美法“Merger &Acquisition”(M&A) 的直接翻譯,，是合并和收購(gòu)的合稱，是指一切涉及公司控制權(quán)轉(zhuǎn)移與合并的行為,，包括企業(yè)合并,、資產(chǎn)收購(gòu)和股權(quán)收購(gòu)等方式。 根據(jù)我國(guó)2009 年修訂的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第2 條的規(guī)定：“本規(guī)定所稱外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè),，系指外國(guó)投資者購(gòu)買境內(nèi)非外商投資企業(yè)（以下稱‘境內(nèi)公司’）股東的股權(quán)或認(rèn)購(gòu)境內(nèi)公司增資,，使該境內(nèi)公司變更設(shè)立為外商投資企業(yè)（以下稱‘股權(quán)并購(gòu)’）；或者,，外國(guó)投資者設(shè)立外商投資企業(yè),，并通過(guò)該企業(yè)協(xié)議購(gòu)買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)且運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn)，或,，外國(guó)投資者協(xié)議購(gòu)買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn),，并以該資產(chǎn)投資設(shè)立外商投資企業(yè)運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn)（以下稱‘資產(chǎn)并購(gòu)’）?！蓖ㄟ^(guò)對(duì)比我們發(fā)現(xiàn),，反壟斷法中使用的“經(jīng)營(yíng)者集中”與“企業(yè)合并”與一般語(yǔ)境下國(guó)企并購(gòu)中使用的“并購(gòu)”一詞相比具有更豐富的內(nèi)涵，這是因?yàn)橐话阏Z(yǔ)境下資本市場(chǎng)上的并購(gòu)活動(dòng)側(cè)重于關(guān)注企業(yè)間控制權(quán)的變化,，而反壟斷法對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的規(guī)制更注重企業(yè)間集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響,，所以一般語(yǔ)境下的國(guó)企并購(gòu)與反壟斷法中的經(jīng)營(yíng)者集中本質(zhì)是同一的，只不過(guò)前者為后者所包含,。

（二）國(guó)企并購(gòu)反壟斷規(guī)制與產(chǎn)業(yè)政策：沖突抑或協(xié)調(diào)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,，當(dāng)市場(chǎng)這只無(wú)形之手自主調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)失靈時(shí)，政府就會(huì)利用有形之手來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì),，而產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策正是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的兩種互有關(guān)聯(lián)的重要手段,，通過(guò)對(duì)這兩種政策的使用，政府可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置,，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定且持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),。競(jìng)爭(zhēng)政策目的在于建立和維護(hù)自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制更充分地發(fā)揮作用,，它通過(guò)克服非法壟斷,、糾正不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)自發(fā)性缺陷來(lái)保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效運(yùn)作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在優(yōu)化資源配置中起決定性作用,，體現(xiàn)了政府對(duì)市場(chǎng)的信任,。而產(chǎn)業(yè)政策為了公益性和公共性目的，彌補(bǔ)市場(chǎng)不足,，調(diào)整某一時(shí)期國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),，直接扶持、促進(jìn)某一或某幾個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主要通過(guò)借助行政力量配置社會(huì)資源,。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)是用政府干預(yù)代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),，正因?yàn)閭鹘y(tǒng)觀點(diǎn)的錯(cuò)誤，導(dǎo)致兩者干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理念不同,，所以導(dǎo)致其實(shí)現(xiàn)路徑和具體措施等方面存在諸多差異,，甚至矛盾和沖突。在國(guó)企并購(gòu)中,，這種矛盾體現(xiàn)得尤為明顯：一方面,，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)并支持國(guó)有企業(yè)進(jìn)行并購(gòu)重組，希望借此既能實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,，又能促進(jìn)我國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展大型化,、國(guó)際化，增強(qiáng)它們?cè)趪?guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力,；另一方面,，國(guó)有企業(yè)并購(gòu)減少了市場(chǎng)上有獨(dú)立地位的企業(yè)的數(shù)目，使得相關(guān)市場(chǎng)上的集中度增強(qiáng),，使原本存在于不同企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)不復(fù)存在或受到重大限制,，并且國(guó)有企業(yè)并購(gòu)后形成的少數(shù)幾家大企業(yè)共同持有市場(chǎng)上絕大多數(shù)的市場(chǎng)份額，容易導(dǎo)致濫用市場(chǎng)支配地位,、達(dá)成壟斷協(xié)議等其他壟斷行為的發(fā)生,，這與旨在維護(hù)自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的競(jìng)爭(zhēng)政策相沖突。由于競(jìng)爭(zhēng)政策的效果是長(zhǎng)期的,、隱性的,，且在我國(guó)發(fā)展時(shí)間較短，而產(chǎn)業(yè)政策卻能夠借助政府權(quán)力的主導(dǎo)作用迅速達(dá)到短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),，所以,，我國(guó)政府更偏好于產(chǎn)業(yè)政策。而競(jìng)爭(zhēng)政策主要表現(xiàn)為反壟斷法,，因此也造成了關(guān)于國(guó)企并購(gòu)反壟斷規(guī)制與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策之間存在矛盾和我國(guó)反壟斷法不應(yīng)該規(guī)制國(guó)有企業(yè)的爭(zhēng)論,。

平息這種爭(zhēng)論首先要解決的是產(chǎn)業(yè)政策的準(zhǔn)確定位以及由此而產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策哪一個(gè)優(yōu)先的問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,，市場(chǎng)決定資源配置應(yīng)該是常態(tài),，這就決定了產(chǎn)業(yè)政策作為政府有形之手的主要表現(xiàn)，應(yīng)該定位于市場(chǎng)的彌補(bǔ)者和市場(chǎng)幫手的角色,。一般市場(chǎng)主體由于投資風(fēng)險(xiǎn)或技術(shù)門(mén)檻等原因總會(huì)對(duì)一些領(lǐng)域望而卻步,。只有國(guó)家（政府）才能夠也必須由它對(duì)該領(lǐng)域投資經(jīng)營(yíng)或引導(dǎo)鼓勵(lì)一般市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)，以提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活必需的公共產(chǎn)品公共服務(wù),。這才是產(chǎn)業(yè)政策的著力點(diǎn)和用武之地,。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)可控利潤(rùn)可觀而技術(shù)門(mén)檻不在時(shí),，這些自然壟斷、國(guó)家壟斷的領(lǐng)域（行業(yè),、環(huán)節(jié)）的產(chǎn)業(yè)政策即政府有形之手就要讓位于競(jìng)爭(zhēng)政策了,，而產(chǎn)業(yè)政策又要在新的領(lǐng)域發(fā)揮扶持幼稚產(chǎn)業(yè)培育市場(chǎng)或者彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的功能,。所以本人主張,，競(jìng)爭(zhēng)政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)政策,，相較于產(chǎn)業(yè)政策具有無(wú)可爭(zhēng)辯的優(yōu)先性,。只有遵循這樣的正確思想，才能實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,，才能從根本上處理好競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的辯證關(guān)系,。

作為一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策集中體現(xiàn)的反壟斷法，理應(yīng)以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先地位為己任,，然而,，這并不意味著反壟斷法必須排除產(chǎn)業(yè)政策的適用。首先,，從立法目的來(lái)看,，雖然反壟斷法的重要任務(wù)是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，但是維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的目的絕不僅止于維持均衡的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),，還包括提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,、增加消費(fèi)者福利和維護(hù)社會(huì)公共利益。我國(guó)《反壟斷法》第1 條也體現(xiàn)了這種多元化的立法目的,。這與產(chǎn)業(yè)政策“優(yōu)化資源配置,、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展”等方面的價(jià)值取向是完全一致的。其次,，從規(guī)制對(duì)象來(lái)看,，反壟斷法規(guī)制的并不是企業(yè)并購(gòu)重組本身，而是反對(duì)因?yàn)椴①?gòu)重組造成對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的限制和排除,。也就是說(shuō),，反壟斷法并不是反對(duì)所有的企業(yè)并購(gòu)，對(duì)于那些有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),、有利于社會(huì)福利提高的企業(yè)并購(gòu),，反壟斷法是不予禁止的。最后,，從條文內(nèi)容來(lái)講,，反壟斷立法也吸收了產(chǎn)業(yè)政策的許多內(nèi)容，如我國(guó)《反壟斷法》第7 條,、第15 條,、第28 條與第56 條均有體現(xiàn),。因此，可以認(rèn)為,，反壟斷法是更為高級(jí)的,、法律化了的產(chǎn)業(yè)政策。

事實(shí)上,，各國(guó)的反壟斷法發(fā)展的歷史表明,，反壟斷法在體現(xiàn)和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)政策的同時(shí)，也適當(dāng)兼容產(chǎn)業(yè)政策的合理要求,，為產(chǎn)業(yè)政策留下合理的生存和發(fā)展空間,。一部科學(xué)的反壟斷法能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策提供有效的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，如經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度,、適用除外制度等,，這樣就能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策相互補(bǔ)充、互相促進(jìn)的協(xié)同發(fā)展,。因此,，國(guó)企并購(gòu)的反壟斷規(guī)制與我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策之間并不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系，而是相互協(xié)調(diào),、互動(dòng)發(fā)展的,。

（三）國(guó)企并購(gòu)中經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度：重疊抑或并行

反壟斷法的豁免制度，是指基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共利益的考量,，反壟斷法實(shí)施主體經(jīng)權(quán)衡對(duì)特定市場(chǎng)主體或領(lǐng)域決定不適用反壟斷法的一項(xiàng)特殊制度安排,。這與在立法之初就已經(jīng)規(guī)定某特殊主體（如公益性國(guó)企）或特定行為（如知識(shí)產(chǎn)權(quán)人合法行權(quán)）不適用反壟斷法即適用除外制度有所不同。兩者的實(shí)質(zhì)區(qū)別在于,，對(duì)于適用除外情形,，不適用反壟斷法；而豁免則正是適用反壟斷法的結(jié)果,。前文已經(jīng)提到,，為了協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的矛盾，反壟斷法必然要提供一種協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)平衡兩者的關(guān)系,，而適用除外制度與豁免制度正是這種協(xié)調(diào)機(jī)制的重要支撐,，是連接競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的橋梁。

對(duì)于國(guó)企并購(gòu)中涉及的壟斷問(wèn)題,，到底是適用反壟斷法的經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度還是遵循適用除外制度另行立法監(jiān)管,，這在學(xué)術(shù)界也引起了極大的爭(zhēng)議。一部分學(xué)者認(rèn)為,，國(guó)企并購(gòu)中的壟斷作為國(guó)企壟斷的一種,，應(yīng)當(dāng)遵循適用除外制度另行立法監(jiān)管。理由是,，一方面國(guó)有企業(yè)壟斷地位的產(chǎn)生是國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)行為的結(jié)果,，反壟斷法無(wú)法承擔(dān)對(duì)壟斷國(guó)企合理壟斷的審查,；另一方面，獲得合法壟斷地位的國(guó)企在總體上缺乏通過(guò)市場(chǎng)壟斷行為來(lái)鞏固或者擴(kuò)大其壟斷地位的動(dòng)力,，即便存在“再次壟斷行為”基本上也是政府產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)物,，反壟斷法仍然無(wú)力對(duì)此進(jìn)行規(guī)制，因此,，反壟斷法的制度規(guī)范對(duì)于國(guó)有企業(yè)壟斷基本無(wú)用武之地,。也有相當(dāng)多的學(xué)者提出國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一，應(yīng)該與其他市場(chǎng)主體一樣平等地接受反壟斷法的規(guī)制,，因此對(duì)于國(guó)企并購(gòu)中符合產(chǎn)業(yè)政策的并購(gòu)可以進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中豁免,。有人更進(jìn)一步指出，對(duì)國(guó)企壟斷雖然應(yīng)當(dāng)適用反壟斷法,，但是也應(yīng)當(dāng)分情況對(duì)待,，對(duì)于自然壟斷等特殊領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)遵循適用除外制度,，其他符合條件的國(guó)有企業(yè)則應(yīng)按照反壟斷法進(jìn)行豁免,。對(duì)此，筆者的觀點(diǎn)是,，我國(guó)《反壟斷法》雖然頒布不久,，但是也不能否認(rèn)其作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性法律的權(quán)威。作為經(jīng)濟(jì)憲法,，它理應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所有主體的行為進(jìn)行調(diào)整,，而在我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的情形下，國(guó)有企業(yè)如果不適用《反壟斷法》,，那么《反壟斷法》頒布的意義就會(huì)非常有限,。如此也不符合我國(guó)國(guó)企改革中去國(guó)企地位特殊化的初衷和市場(chǎng)化發(fā)展方向。因此,，國(guó)企壟斷毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)適用《反壟斷法》,，國(guó)企并購(gòu)也當(dāng)然適用經(jīng)營(yíng)者集中審查制度，而對(duì)符合《反壟斷法》規(guī)定的國(guó)企并購(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中豁免,。此外,，筆者認(rèn)為，在不斷縮小除外制度適用范圍的國(guó)際趨勢(shì)下,，特殊領(lǐng)域特殊行業(yè)的國(guó)有企業(yè)也應(yīng)當(dāng)納入反壟斷法的調(diào)整范圍,，只有符合《反壟斷法》規(guī)定的國(guó)有企業(yè)才能予以豁免，而不應(yīng)一體按照適用除外制度免于《反壟斷法》的追究,。

三,、經(jīng)營(yíng)者集中審查制度適用于國(guó)企并購(gòu)的法律困境

（一）缺乏靈活的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)

申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的起點(diǎn)，是評(píng)價(jià)一項(xiàng)并購(gòu)活動(dòng)是否會(huì)帶來(lái)限制競(jìng)爭(zhēng)后果的起點(diǎn),。申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過(guò)低會(huì)增加企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)的法律風(fēng)險(xiǎn),，降低企業(yè)并購(gòu)的積極性,，同時(shí)也會(huì)加重反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)和行政成本，造成不必要的社會(huì)資源浪費(fèi),；設(shè)置太高則不能發(fā)揮反壟斷法的規(guī)制作用,，影響市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此,，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的合理設(shè)置顯得非常重要,，各國(guó)對(duì)這個(gè)問(wèn)題都顯得極為重視。歐盟《139/2004 號(hào)條例》中規(guī)定：“(a) 所有申報(bào)義務(wù)經(jīng)營(yíng)者在全球的營(yíng)業(yè)額度達(dá)到或超過(guò)50 億歐元,；并且(b) 其每一相關(guān)經(jīng)營(yíng)者在區(qū)域范圍內(nèi)的全部營(yíng)業(yè)額度都達(dá)到或者超過(guò)2.5 億歐元,，而且每一相關(guān)經(jīng)營(yíng)者在同一成員國(guó)內(nèi)的全部營(yíng)業(yè)額度所占比重不足區(qū)域范圍內(nèi)的三分之一。即使達(dá)不到前述標(biāo)準(zhǔn),，只要符合(a) 相關(guān)經(jīng)營(yíng)者在全球的營(yíng)業(yè)額度總共達(dá)到或者超過(guò)2.5 億歐元,；(b) 相關(guān)經(jīng)營(yíng)者在每個(gè)成員國(guó)內(nèi)的營(yíng)業(yè)額度達(dá)到或者超過(guò)1 億歐元并且是在三個(gè)成員國(guó)以上；(c) 在上一規(guī)定中必須至少在三個(gè)成員國(guó)內(nèi),，每個(gè)成員國(guó),，至少有兩個(gè)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者中每個(gè)營(yíng)業(yè)額度總和均達(dá)到或者超過(guò)2500 萬(wàn)歐元；并且(d) 至少兩個(gè)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者中每一個(gè)在區(qū)域范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)額度總和達(dá)到或者超過(guò)1 億歐元,?！薄?2〕由此可見(jiàn)，歐盟采取的是營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn),。美國(guó)對(duì)企業(yè)合并的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)則包括：（1）合并交易本身必須屬于一項(xiàng)商業(yè)行為,；（2）以營(yíng)業(yè)額和資產(chǎn)額為基礎(chǔ)的主體規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)；（3）交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),。從2005 年起,，美國(guó)的主體規(guī)模和交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)逐年根據(jù)國(guó)民生產(chǎn)總值的變化作相應(yīng)的調(diào)整。英國(guó)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)則比較特殊,，其不僅包括操作性強(qiáng)的,、可量化的營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，還包括市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn),，且同歐盟的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)相互配合,、相互補(bǔ)充，以規(guī)制對(duì)英國(guó)市場(chǎng)內(nèi)的有效競(jìng)爭(zhēng)造成不良影響的合并交易,。我國(guó)采取的則是營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)：參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在全球范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)100 億元人民幣,，或者在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)20 億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過(guò)4 億元人民幣,。雖然,，我國(guó)與歐盟一樣，都采取營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn),，但我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)更為單一,，只關(guān)注經(jīng)營(yíng)者在全球和中國(guó)國(guó)內(nèi)整個(gè)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)情況,，卻忽略了經(jīng)營(yíng)者對(duì)中國(guó)某個(gè)地區(qū)內(nèi)市場(chǎng)的影響等，歐盟的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際比中國(guó)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)更加完善,。此外,，營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)雖然比較量化且易于操作，但是它是一個(gè)非常剛性的標(biāo)準(zhǔn),，無(wú)法衡量不同行業(yè)市場(chǎng)集中度,，同時(shí)，我國(guó)也沒(méi)有采取美國(guó)那樣根據(jù)國(guó)民生產(chǎn)總值適時(shí)調(diào)整申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的做法,，無(wú)法及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況,。一方面我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國(guó)內(nèi)企業(yè)規(guī)模也不斷擴(kuò)大,，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)如果不適時(shí)調(diào)整會(huì)對(duì)我國(guó)企業(yè)的成長(zhǎng)帶來(lái)巨大的阻礙,；另一方面，在某些發(fā)展比較落后的行業(yè),，也許沒(méi)有達(dá)到法律規(guī)定的營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn),，但是市場(chǎng)集中度卻非常高，仍然會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成不利影響,，單一的銷售額標(biāo)準(zhǔn)會(huì)將對(duì)市場(chǎng)有重大影響但未達(dá)到銷售額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)合并排除在反壟斷法的審查之外,。因此,，建立適時(shí)調(diào)整且以營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)為主多元的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)反壟斷法構(gòu)建科學(xué)合理的經(jīng)營(yíng)者集中審查制度所應(yīng)該考慮的一個(gè)重要問(wèn)題,。

（二）缺乏清晰的經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)體分析框架

經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)體分析框架是經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的重要支撐，其內(nèi)容包括：經(jīng)營(yíng)者集中審查的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和該實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)下的具體審查因素,。對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中的實(shí)體分析框架,，歐美市場(chǎng)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，孕育出了各式各樣的分析思路和理論模型,，并經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn),，形成了比較完善的理論體系。美國(guó)企業(yè)合并規(guī)制的實(shí)體分析框架中采用的是《克萊頓法》第7 條規(guī)定的實(shí)質(zhì)減少競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn),。依此標(biāo)準(zhǔn),，一項(xiàng)并購(gòu)是否應(yīng)予禁止，取決于其是否會(huì)實(shí)質(zhì)性地減少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),。該標(biāo)準(zhǔn)在1992 年《橫向并購(gòu)指南》中得到了細(xì)化,，并購(gòu)監(jiān)管當(dāng)局在判斷一項(xiàng)并購(gòu)是否實(shí)質(zhì)減少競(jìng)爭(zhēng)時(shí)必須通過(guò)對(duì)市場(chǎng)集中度、潛在的反競(jìng)爭(zhēng)效果（單邊效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)）,、市場(chǎng)進(jìn)入,、效率和破產(chǎn)等因素進(jìn)行五大步驟的詳細(xì)分析。2010 年美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)發(fā)布了新的《橫向并購(gòu)指南》,，在原有分析框架的基礎(chǔ)上,，又對(duì)強(qiáng)勢(shì)買方,、競(jìng)爭(zhēng)性買方的合并以及部分收購(gòu)等問(wèn)題進(jìn)行了分析，彌補(bǔ)了原來(lái)框架中對(duì)合并所導(dǎo)致的非價(jià)格性限制競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估的不足,。美國(guó)關(guān)于企業(yè)合并規(guī)制的分析框架極具有代表性和借鑒性,，很多國(guó)家和地區(qū)都在向該分析框架靠攏。歐盟企業(yè)合并控制的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)早先采取的是《第4064/89 號(hào)并購(gòu)條例》第2 條確立的“市場(chǎng)支配地位標(biāo)準(zhǔn)”,，即對(duì)產(chǎn)生或增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)支配地位的并購(gòu)行為加以禁止,。然而，隨著實(shí)踐的發(fā)展,，市場(chǎng)支配地位標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在缺陷逐漸顯現(xiàn),，如對(duì)寡頭壟斷市場(chǎng)的監(jiān)管存在缺失、過(guò)于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)份額導(dǎo)致適用比較僵化,，等等,。因此，歐盟在《第139/2004 號(hào)條例》以及2007 年的《非橫向合并指南》中對(duì)“市場(chǎng)支配地位標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行了修正,，引進(jìn)了“嚴(yán)重妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”,，該標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)的“實(shí)質(zhì)減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”相似。該標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮市場(chǎng)集中度,、合并當(dāng)事方企業(yè)的市場(chǎng)地位,、財(cái)務(wù)能力、用戶和消費(fèi)者的其他選擇,、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步等多種因素。除美國(guó),、歐盟之外,，加拿大對(duì)企業(yè)合并的立法也日趨完善值得借鑒。加拿大在2012 年頒布的《合并實(shí)施指南》中確立實(shí)質(zhì)性損害競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn),，然后圍繞這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行市場(chǎng)界定,，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具測(cè)算市場(chǎng)集中度、市場(chǎng)份額,，再綜合考量企業(yè)合并的反競(jìng)爭(zhēng)效果,。對(duì)比之下，我國(guó)的經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)體分析框架完全沒(méi)有得到清晰的構(gòu)建,。首先,，我國(guó)《反壟斷法》中缺乏對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，在第28 條中僅有“經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的,，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定”的模糊表述。因此，有人認(rèn)為,，我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)是“排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”，這一標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑過(guò)于嚴(yán)苛,，在實(shí)踐中無(wú)法落實(shí),。其次，《反壟斷法》第27 條規(guī)定：“審查經(jīng)營(yíng)者集中,，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：（一）參與集中的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及其對(duì)市場(chǎng)的控制力,；（二）相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度；（三）經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入,、技術(shù)進(jìn)步的影響,；（四）經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的影響；（五）經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,；（六）國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的其他因素,。” 這些原則性的規(guī)定在實(shí)踐中根本就不利于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)操作,。雖然反壟斷法作為基礎(chǔ)性的法律不應(yīng)該規(guī)定過(guò)細(xì),，應(yīng)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多的裁量權(quán)，但是,，目前我國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還不具備美歐國(guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)分析能力,，因此，必須由相關(guān)領(lǐng)域的專家制定實(shí)施細(xì)則對(duì)相關(guān)因素的分析方法進(jìn)行細(xì)化,，以便于執(zhí)法機(jī)構(gòu)操作,。且結(jié)合美國(guó)、歐盟的做法,，我們可以發(fā)現(xiàn),，無(wú)論哪種分析框架都無(wú)法脫離對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的界定，而對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的界定必須對(duì)相關(guān)市場(chǎng)上商品或服務(wù)的可替代性進(jìn)行實(shí)證研究,，然后借助經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具分析實(shí)證研究所獲得的數(shù)據(jù)，以得出準(zhǔn)確的結(jié)論,。雖然我國(guó)《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》合理借鑒了國(guó)際上的通行做法,，但是由于我國(guó)反壟斷法領(lǐng)域缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)工具的運(yùn)用，因此,，對(duì)我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)講,，如何結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況在具體案件中準(zhǔn)確適用，仍然是一個(gè)重大而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),。此外,，由于缺乏實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)《反壟斷法》又將“經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響”作為審查因素，顯然與第28 條關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中豁免條件中“社會(huì)公共利益”有一定程度的重合,，使立法顯得十分混亂和缺乏邏輯性,。實(shí)體分析框架的缺乏必然會(huì)造成經(jīng)營(yíng)者集中審查制度在國(guó)企并購(gòu)活動(dòng)中適用的困境，因此,，構(gòu)建清晰的實(shí)體分析框架也是反壟斷立法目前亟待解決的問(wèn)題,。

（三）缺乏類型化的經(jīng)營(yíng)者集中豁免條件

經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的利弊進(jìn)行權(quán)衡后，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中不予禁止的一項(xiàng)豁免制度,。我國(guó)的經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度不同于國(guó)外的反壟斷豁免（exemption）制度,，后者實(shí)際上與我國(guó)反壟斷法適用除外制度含義一致，而前者在美國(guó),、歐盟的相關(guān)法律中是以抗辯事由的表述出現(xiàn)的,。根據(jù)美國(guó)、歐盟的規(guī)定,，關(guān)于企業(yè)合并的主要抗辯事由包括：市場(chǎng)進(jìn)入抗辯,、效率抗辯、破產(chǎn)企業(yè)抗辯等等,。市場(chǎng)進(jìn)入抗辯主要是從市場(chǎng)進(jìn)入的可能性,、市場(chǎng)進(jìn)入的充分性、市場(chǎng)進(jìn)入的及時(shí)性的角度進(jìn)行評(píng)估,。效率抗辯則必須在效率的增加與競(jìng)爭(zhēng)的減少之間進(jìn)行權(quán)衡,，而效率的界定本身就比較復(fù)雜。

美國(guó)1992 年的《合并指南》中將并購(gòu)所帶來(lái)的生產(chǎn)整合,、研究開(kāi)發(fā)的溢出效應(yīng)和較低的產(chǎn)品價(jià)格作為其承認(rèn)的效率類型,，1997 年《合并指南》將企業(yè)合并所產(chǎn)生的新產(chǎn)品、改進(jìn)的產(chǎn)品以及在沒(méi)有導(dǎo)致直接和短期的價(jià)格變化條件下的其他福利形式也視為效率,，但要求效率必須向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移,。2010 年的《合并指南》基本保留了舊《指南》的關(guān)于效率的相關(guān)規(guī)定，但著重強(qiáng)調(diào)效率的證明,，要求合并企業(yè)必須將效率主張具體化,，從而使效率能夠通過(guò)合理的方式證實(shí)，如果有關(guān)效率的主張是模糊的,、推測(cè)的或者不能被合理手段證實(shí)的,，則對(duì)效率的主張不會(huì)被考慮。 在具體的判例中,，雖然美國(guó)最高法院對(duì)效率抗辯一直不予承認(rèn),，但其他法院系統(tǒng)卻接受效率抗辯作為企業(yè)合并的抗辯事由，如在FTC v. Butterworth Health Corp. 一案中,，法院支持了被告關(guān)于“盡管競(jìng)爭(zhēng)會(huì)減少,，但是消費(fèi)者利益會(huì)因?yàn)楹喜⑹沟酶鼮橛行У摹⒏哔|(zhì)量的、更低價(jià)格的醫(yī)療保健得到加強(qiáng)”的抗辯,。

由于在2001 年GE/Honeywell 一案中,，歐盟委員會(huì)與美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)效率的認(rèn)定存在嚴(yán)重分歧，致使歐盟加快修訂其合并控制條例,，在2004 年的《139/2004 號(hào)條例》對(duì)效率認(rèn)定做了細(xì)化的規(guī)定,，即效率只有在對(duì)消費(fèi)者有利、為合并所持有并且能夠證實(shí)的條件下才能被認(rèn)可,，且強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者獲利必須通過(guò)低價(jià)

格,、高質(zhì)量、多選擇等福利體現(xiàn),。2007 年歐盟《非橫向合并指南》中特別指出,，評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)效果時(shí)需要考慮到合并參與各方能夠證明的效率的改進(jìn)。只要有足夠證據(jù)可以判斷合并所帶來(lái)的效率改進(jìn)可以使得合并后的企業(yè)更有效,、也更有動(dòng)力地支持競(jìng)爭(zhēng),、使消費(fèi)者受益，而且效率的提升足以抵消合并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的負(fù)面影響,，歐盟委員會(huì)就可以做出合并與共同體市場(chǎng)相容的判斷,。破產(chǎn)企業(yè)抗辯則是在一系列的判例中建立起來(lái)的，是指當(dāng)被并購(gòu)的企業(yè)有破產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)時(shí),，該項(xiàng)并購(gòu)案不會(huì)被禁止,。這種抗辯主要是基于公共利益的考量，認(rèn)為破產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致股東權(quán)益損失,、大量失業(yè),、社會(huì)動(dòng)蕩等后果，在這種情形下,，這種救濟(jì)性的并購(gòu)是可以進(jìn)行的,。但為了防止該項(xiàng)抗辯事由被濫用，各國(guó)都結(jié)合破產(chǎn)法對(duì)破產(chǎn)企業(yè)抗辯的條件作了嚴(yán)格的限定,。

相形之下,，我國(guó)《反壟斷法》對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度的規(guī)定顯得尤為粗糙?！斗磯艛喾ā返?8 條僅規(guī)定了“集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響”和“符合社會(huì)公共利益”兩個(gè)條件,，而對(duì)如何分析集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響、怎么進(jìn)行利弊權(quán)衡,、社會(huì)公共利益如何界定等問(wèn)題缺乏進(jìn)一步的說(shuō)明，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)著集中豁免制度不具有實(shí)際操作性,，難以切實(shí)發(fā)揮豁免企業(yè)合法并購(gòu)重組的作用,。而《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)文件資料的指導(dǎo)意見(jiàn)》第6 條提到了市場(chǎng)進(jìn)入分析，第9 條規(guī)定了“集中可能產(chǎn)生的效率及相應(yīng)的支持文件，應(yīng)分析效率如何實(shí)現(xiàn),、實(shí)現(xiàn)時(shí)間,、量化方式、消費(fèi)者受益程度,、不通過(guò)集中是否無(wú)法實(shí)現(xiàn)該效率等情況”,，卻都沒(méi)有明確將之列為豁免條件。關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)抗辯,，2006 年《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第54條第2 項(xiàng)中規(guī)定重組虧損企業(yè)并保障就業(yè)的,，并購(gòu)一方當(dāng)事人可以向商務(wù)部和國(guó)家工商行政管理總局申請(qǐng)審查豁免，但沒(méi)有規(guī)定破產(chǎn)企業(yè)作為豁免條件的構(gòu)成要件,，而在2009 年該規(guī)定修訂時(shí),，該條款卻被刪除了。因此,，我國(guó)《反壟斷法》及相關(guān)規(guī)范性文件缺乏經(jīng)營(yíng)者集中類型化的豁免條件,，使得實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)者集中豁免制度的運(yùn)用十分困難。