年末將至，國務院各部門,、各地方政府的法治政府建設成績單也將公布,。

去年年底，中共中央國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《綱要》）,。作為《綱要》所確立的督促檢查《綱要》落實情況的牽頭單位,，國務院法制辦已完成全國范圍內(nèi)的督察，將于近日將督察報告呈報國務院,。

《法制日報》記者了解到,，在即將過去的這一年，《綱要》提速了法治政府建設確定無疑,。然而,，“全體優(yōu)秀”應難實現(xiàn)，其中不乏“差等生”,，法治政府建設中原本的難點,，在一些地方和部門依然是弱項。

中國行政法學研究會會長,、中國政法大學副校長馬懷德教授在接受《法制日報》記者采訪時直言不諱地指出,，“比較容易做的都做到了，比較難做的還是做得不好,?！?/p>

所有省份部分部委出臺落實文件

作為近幾年加快建設法治政府的奮斗宣言和行動綱領，《綱要》明確,，“到2020年基本建成職能科學,、權責法定、執(zhí)法嚴明,、公開公正,、廉潔高效、守法誠信的法治政府”,。

記者從國務院法制辦了解到,，截至目前，所有的省份都出臺了落實《綱要》的文件,。相較而言,，部委則尚有一些還沒有出臺落實文件,。

綱要實施的第一年，老百姓有什么感受,？在率先出臺落實《綱要》文件的山東省,，《法制日報》記者進行了走訪。

“原本只是抱著＇有棗沒棗打一桿子＇的想法打個電話試試,，沒想到這么快就把這個大問題徹底解決了,。”家住山東省濟寧市兗州區(qū)的老黃告訴《法制日報》記者,。

老黃所說的“大問題”,，是指一到冬天家中及周邊地區(qū)就彌漫著的煤炭燃燒的酸味，他很清楚這股味道的來源：“一些洗浴中心在使用燃煤鍋爐”,。

他覺得這與環(huán)保部門整治不徹底、不到位有直接的關系,。所以,，這一次，他不愿意再找環(huán)保部門了,，轉(zhuǎn)而求助于一個于今年1月新成立的部門——行政執(zhí)法監(jiān)督局,。

一個波瀾不驚的投訴電話后，老黃繼續(xù)著平常的生活,，對于電話能否“撲滅”那些釋放難聞氣味的鍋爐,，他沒敢抱太大期望。但不到7天,，那些鍋爐真地被拆除了,，他自己同時還收到了市執(zhí)法監(jiān)督局的書面回復。

據(jù)了解,，山東省于去年啟動行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革試點工作,。《綱要》實施后,，改革步伐明顯加快,。山東省政府法制辦法制監(jiān)督協(xié)調(diào)處更名為行政執(zhí)法監(jiān)督處，對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督時可使用山東省人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督局名稱,。各試點單位也先后成立了相應機構(gòu),。山東省政府法制辦主任孟富強介紹，“一級政府一個監(jiān)督部門,，一個部門一個監(jiān)督機構(gòu)”的監(jiān)督體制初步形成,。同時，通過在行政機關內(nèi)部增設崗位,，配備人員專事對執(zhí)法人員的監(jiān)督,，實現(xiàn)了行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部的分權與制約,。

山東的行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革，只是全國各地在加強法治政府建設中的一個縮影,。馬懷德告訴《法制日報》記者,，在《綱要》實施元年，各級政府都在落實《綱要》,、創(chuàng)新路徑方法上有所作為,，可以看出，“各級政府對于法治政府建設的重視程度明顯提高,，意識明顯增強,。”

在新近舉辦的第四屆“中國法治政府獎頒獎”典禮上,，馬懷德發(fā)現(xiàn),，由市長、省里的法制辦主任,，部委司長親自來陳述入圍項目創(chuàng)新之處的,，遠多于往年。

根據(jù)馬懷德的觀察,，《綱要》里提出的一些新要求,、新舉措，如聯(lián)合執(zhí)法,、綜合執(zhí)法等,，在一些地方有了很好的探索。復議體制的改革也獲得成效,，包括集中復議權,、主要領導審理復議案件等都取得良好效果，行政復議的公信力大大提高,。

“三個清單”制度落實情況最優(yōu)

政府職能依法全面履行,，是《綱要》所確立的法治政府基本建成的首要標準。

國務院法制辦副主任袁曙宏撰文指出,，要緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個核心,，繼續(xù)推進簡政放權、放管結(jié)合,、優(yōu)化服務,，以大力取消和下放行政審批事項為突破口，以實行“三個清單”制度為重要抓手,，實現(xiàn)權力“瘦身”,、職能“健身”。

就實行“三個清單”制度的情況來看,，其落實情況為各科中成績最佳,。截至目前,，各省級政府部門權責清單已公布，縣市級政府部門權責清單編制也大部完成,。推行地方政府部門權責清單制度取得重要進展,。

國務院已確定在國家發(fā)改委、民政部,、司法部,、文化部、海關總署,、稅務總局,、證監(jiān)會開展試點。要在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎上,，適時建立國務院部門權責清單制度,。

各地在簡政放權上也表現(xiàn)積極。例如,，廣西在2015年取消和下放行政權力事項60%的基礎上,，新近再取消和下放238項行政權力。北京今年取消了77項中央設定本市實施行政審批事項,。截至目前，共取消,、下放審批事項529項,，精簡比例達60%。

《綱要》所確立的標準還有依法行政制度體系完備,。完善政府立法體制機制,，加強重點領域立法，提高政府立法的公眾參與度,，加強規(guī)范性文件監(jiān)督管理,，建立法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機制等。

一些關乎國家安全,、民生領域的重要立法于今年獲得進展,。《反不正當競爭法》修訂,、《國家土地督察條例》,、《食品安全法實施條例》修訂、《消費者權益保護法實施條例》,、《旅行社條例》修訂,、《社區(qū)矯正法》等都先后在國務院法制辦官網(wǎng)征求意見。

一個不可否認的事實是,，“開門立法”已成常態(tài),，無論是國務院制定的條例,，還是各部委及地方政府出臺的規(guī)章，都在制定過程中廣泛征求公眾意見,，出臺前進行評估,，增加數(shù)道“閥門”，立法民主化科學化程度穩(wěn)步提高,。

規(guī)范性文件的清理已形成長效機制,。例如，12月8日,，發(fā)改委價格司宣布,，全國價格主管部門廢止規(guī)章和規(guī)范性文件約1.6萬件。此前一天,，環(huán)保部也宣布該部已完成對規(guī)章及規(guī)范性文件的清理,，已廢止131件規(guī)章和規(guī)范性文件，85件規(guī)章和400件規(guī)范性文件被保留,。

作為行政行為源頭的行政決策的規(guī)范化,、民主化，在過去的一年也取得重大進展,。目前,，已有多地和多個部委專門針對重大決策出臺規(guī)范性文件?！斑@就抓住了法治政府的要害,，不僅要管末端的糾紛解決，還要從源頭治理,，規(guī)范決策權,。”馬懷德說,。

2016年,，按照《綱要》的要求，很多地方完成了執(zhí)法資格管理制度的完善,，包括對執(zhí)法人員組織考試,，實行持證上崗等。

《綱要》提出的“雙隨機”執(zhí)法,，得到了較好的落實,。過去，有執(zhí)法部門“看誰不順眼就查誰”“盯著一家企業(yè)使勁查”等執(zhí)法不公問題,，讓一些經(jīng)營者感到無奈,。在江蘇省，為有效減少執(zhí)法者的自由裁量權和尋租機會,，防止因徇私舞弊而隨意執(zhí)法和選擇性監(jiān)管,，促進依法行政,、執(zhí)法公正，江蘇省組織有關部門開展隨機抽查事項清單編制工作,，制定了《省政府部門雙隨機抽查事項清單審核標準》,；編制完成了《江蘇省政府部門隨機抽查事項清單》（審議稿），擬確定列入省級部門隨機抽查事項378項,。不列入抽查事項共336項,。

《綱要》要求加強行政執(zhí)法信息化建設和信息共享，有條件的地方和部門2016年年底前要建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺,，完善網(wǎng)上執(zhí)法辦案及信息查詢系統(tǒng),。根據(jù)馬懷德的觀察，這一點在實踐中也得到了較好的落實,。執(zhí)法過程全記錄,、執(zhí)法公示等在一些省市已形成制度。

中國行政法學研究會副會長青鋒說：“總的看來,，《綱要》確定的法治政府建設的總藍圖和路線圖,、施工圖，對構(gòu)建法治政府的大廈確實起到了預期的效果,，《綱要》的深入貫徹實施,，成了在法治軌道上推動政府各項工作邁上新臺階的重要動力，大幅提升了我國的法治政府建設的水平,?！?/p>

說起來重要做起來不要問題存在

《綱要》實施元年，法治政府建設大大提速,。

不過,，一些問題的存在,，也使得《綱要》在下一步的實施中尚需加力,。

《綱要》規(guī)定，落實第一責任人責任,。黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責,，將建設法治政府擺在工作全局的重要位置?？h級以上地方各級政府每年第一季度要向同級黨委,、人大常委會和上一級政府報告上一年度法治政府建設情況，政府部門每年第一季度要向本級政府和上一級政府有關部門報告上一年度法治政府建設情況,，報告要通過報刊,、政府網(wǎng)站等向社會公開。

僅就報告情況來看,，就屬落實不力的部分,。根據(jù)《法制日報》記者的了解,，有的沒有形成報告，有的形成了沒有公開,，或僅僅在內(nèi)部公開,。在馬懷德看來，這是因為“第一責任人履行職責不到位”,。

馬懷德指出,，領導干部對法治政府建設的要求還不夠嚴，在法治的重視程度上雖然有所提高,，但有些地方有些部門還存在著“以文件落實文件,，以會議貫徹會議”，“說起來重要,，做起來不要”的問題,，“領導的注意力還是集中在經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定上,，還沒有將建設法治政府擺在工作全局的重要位置”,。

近日，中共中央辦公廳,、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）,，有望改善這一狀況?！兑?guī)定》指出,，黨政主要負責人不履行或者不正確履行推進法治建設第一責任人職責的，應當依照《中國共產(chǎn)黨問責條例》等有關黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)予以問責,。

根據(jù)《規(guī)定》,，黨政主要負責人應當將履行推進法治建設第一責任人職責情況列入年終述職內(nèi)容，上級黨委應當對下級黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況開展定期檢查,、專項督查,。上級黨委應當將下級黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況納入政績考核指標體系，作為考察使用干部,、推進干部能上能下的重要依據(jù),。

此外，執(zhí)法過程中的不作為,、慢作為,、作為不到位甚至暴力執(zhí)法現(xiàn)象依然存在。馬懷德認為,，執(zhí)法不作為問題在其中最為突出,。“大家都怕?lián)熑危蛔鳛閾p害的是社會公共利益,。所以我們一方面規(guī)范執(zhí)法,，另一方面要保證法定職責履行到位?！?/p>