【關(guān)鍵詞】：公職人員,；財產(chǎn)申報；法律銜接

 

【摘要】：腐敗治理法律體系是一個系統(tǒng)的制度工程,，不同法律制度之間存在著緊密聯(lián)系,。公職人員財產(chǎn)申報法與憲法、行政法,、刑法,、國際法等法律制度之間也都存在不能割裂的法制關(guān)聯(lián)。梳理公職人員財產(chǎn)申報法與這些法律制度之間的銜接與聯(lián)系,，有利于更好地推進我國的公職人員財產(chǎn)申報立法進程,。

 

【全文】

 

黨的十八大以來，全面從嚴治黨成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容,，特別是黨的十八屆六中全會就全面從嚴治黨進行專門討論,，并通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，我國腐敗治理和黨風(fēng)廉政建設(shè)進入新階段,。

 

腐敗治理是一個系統(tǒng)工程,。有效的腐敗治理，一方面需要各個腐敗治理手段發(fā)揮各自的功能,，另一方面也需要不同腐敗治理手段之間的功能配合,，任何個別治理手段的功能發(fā)揮都在很大程度上受到其他治理手段的成效影響。

 

腐敗治理法律制度建設(shè)也是一個系統(tǒng)性,、整體式,、體系化的制度工程，單個腐敗治理法律制度的運作也取決于其他法律制度的實施狀況,。對于公職人員財產(chǎn)申報（以下簡稱財產(chǎn)申報）法律制度而言，調(diào)整范圍廣,、操作技術(shù)性強,、輻射影響大、執(zhí)行難度高和民眾期望強烈等特點都決定了財產(chǎn)申報法需要更為周密的立法安排,，它與其他法律制度之間也應(yīng)擁有更為緊密的法律聯(lián)系,。“每一部法律都不是單獨存在,，法律與法律之間必然發(fā)生關(guān)聯(lián),，對這種關(guān)聯(lián)性進行分析探討，便是法制的關(guān)聯(lián)分析?！盵1]財產(chǎn)申報被譽為是腐敗治理的終端機制,，[2]當前，社會各界都在呼吁制定公職人員財產(chǎn)申報法,，唯有更為清晰地認識財產(chǎn)申報法在腐敗治理法律體系中的坐標定位,，厘清它與其他法律制度的關(guān)系與銜接，才能更好地推進財產(chǎn)申報法的制定,，促進腐敗治理法律體系的完善,，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此,，本文擬對財產(chǎn)申報法與憲法,、行政法、刑法,、國際法,、公務(wù)員法、信息公開法等關(guān)系緊密的法律之間的銜接,，以法制關(guān)聯(lián)分析為視角進行梳理與解讀,。[3]

 

一、財產(chǎn)申報法與憲法

 

憲法是國家的根本法,，具有最高的法律效力,。憲法的實質(zhì)是尊重和保障公民權(quán)利，限制和規(guī)范國家權(quán)力,?！皬膽椃ɑ驹砩险f，憲法是規(guī)范國家權(quán)力,，以‘限制政府不得為非’,，從而保障公民基本權(quán)利為根本目的?！盵4]

 

就公共領(lǐng)域而言,，腐敗的實質(zhì)是公共權(quán)力謀取私人利益，亦即公共權(quán)力的異化和腐敗,。我們可以將憲法看作是為那些將來在制定和實施法律時的政府行為確立一個基礎(chǔ)性程序框架,。[5]憲法是限制和制約國家權(quán)力的法，財產(chǎn)申報法的實質(zhì)也是通過公職人員的財產(chǎn)申報與公開機制事先防范和及時揭露公共權(quán)力的腐敗,，[6]因此,，就制約公共權(quán)力、預(yù)防權(quán)力腐敗而言,，憲法和財產(chǎn)申報法有著理念上的異曲同工之處,。

 

當然,，憲法與財產(chǎn)申報法也有著重大的差異：憲法是在宏觀的國家政治體制層面去制約國家權(quán)力，[7]更多著眼于抽象權(quán)力的分配和配置,；財產(chǎn)申報法則是在微觀的腐敗治理制度層面去制約國家權(quán)力,，更多關(guān)注具體的權(quán)力行使者,。此外,，憲法是母法,，具有最高的法律效力,，財產(chǎn)申報法作為某個具體領(lǐng)域的法律,，它的法律條款不能與憲法相違背，特別是財產(chǎn)申報的主管機關(guān)建構(gòu),、程序規(guī)范等內(nèi)容需要符合憲法的原則和精神,。

 

憲法與財產(chǎn)申報法更為重要的法律紐帶在于：憲法給予財產(chǎn)申報法以明示的依據(jù)或默示的依據(jù)。[8]某些國家的憲法明文規(guī)定公職人員負有財產(chǎn)申報的義務(wù),，該憲法條款自然就構(gòu)成財產(chǎn)申報法的直接憲法依據(jù)，比如尼日利亞1979年憲法就對財產(chǎn)申報作出了明文規(guī)定,。[9]絕大多數(shù)國家和地區(qū)的憲法并沒有在憲法文本中明文規(guī)定財產(chǎn)申報制度,，但是從這些憲法的某些條款中可以推定出公職人員財產(chǎn)申報的理念與原則，于是這些憲法條款也就構(gòu)成了財產(chǎn)申報法的默示憲法依據(jù),。

 

從我國《憲法》來看,，《憲法》2條第3款,、[10]第27條第2款、[11]第41條[12]可以構(gòu)成財產(chǎn)申報法的默示憲法依據(jù),。《憲法》2條第3款是有關(guān)公民參與權(quán)和參與制民主的憲法規(guī)定,，[13]《憲法》27條第2款是有關(guān)國家機關(guān)和國家工作人員接受監(jiān)督的義務(wù)的規(guī)定,，《憲法》41條則是公民監(jiān)督權(quán)條款,。

 

如果我們從財產(chǎn)申報法的深層次邏輯結(jié)構(gòu)來看,，它其實是一部以規(guī)范公職人員的財產(chǎn)申報為基本內(nèi)容的法律,，其基本立足點是公職人員的財產(chǎn)申報或公開義務(wù)，公職人員的義務(wù)性規(guī)范應(yīng)該是財產(chǎn)申報法的主基調(diào),。由是觀之,，《憲法》27條第2款從公職人員接受監(jiān)督的義務(wù)入手，構(gòu)成第一層次相對直接的默示憲法依據(jù),；而《憲法》2條第3款和《憲法》41條則是從公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)入手,，就與財產(chǎn)申報法的法律聯(lián)系而言，它們構(gòu)成第二層次相對間接的默示憲法依據(jù),。

 

二,、財產(chǎn)申報法與行政法

 

財產(chǎn)申報法與行政法有著最為緊密的法制關(guān)聯(lián)。[14]就以職能性質(zhì)作為區(qū)分標準的實質(zhì)意義上的公共行政而言,，無論是行政人員還是立法人員、司法人員的財產(chǎn)申報活動都屬于實質(zhì)意義上的執(zhí)行,、管理性質(zhì)的行政職能,，它們適用或參照適用行政組織法,、行政程序法,、行政救濟法的相關(guān)規(guī)定,，公職人員的財產(chǎn)申報與公開都應(yīng)納入行政法的調(diào)整范圍。即使是從以機關(guān)性質(zhì)作為區(qū)分標準的形式意義上的公共行政來看，無論從人員數(shù)量還是職務(wù)級別來說，行政人員都是公職人員的主體部分，也是最需要進行法律規(guī)制的公職人員,。除了在極個別領(lǐng)域的制度設(shè)計方面[15]可能存在細微差異以外,，以行政法基礎(chǔ)理論、基本原則,、主要制度為支撐而建構(gòu)起來的行政人員的申報主體,、申報范圍,、申報種類,、申報程序和法律責(zé)任等財產(chǎn)申報制度的核心內(nèi)容對于立法人員和司法人員也是大體適用的,，這些核心機制具有理念層面,、導(dǎo)向?qū)用妗⒅贫葘用娴囊惑w性,、共通性與同質(zhì)性。[16]

 

當前,，我國社會主義法律體系共分為憲法相關(guān)法,、民法商法,、行政法,、經(jīng)濟法、社會法,、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個法律部門,。[17]

 

在公共行政由形式意義范疇邁向?qū)嵸|(zhì)意義界定的過程中,，[18]其實無論是形式意義的公共行政還是實質(zhì)意義的公共行政,，財產(chǎn)申報法都可以作為行政法律部門的具體制度而存在,。

 

姑且暫時脫下財產(chǎn)申報法的法律外衣,，公職人員財產(chǎn)申報實質(zhì)上屬于腐敗治理領(lǐng)域的制度，腐敗治理是個跨學(xué)科,、多領(lǐng)域的研究主題,，涉及法學(xué)、政治學(xué),、行政學(xué),、公共管理學(xué)等學(xué)科，從學(xué)科之間的聯(lián)系來看,，與其他法律學(xué)科相比,，行政法學(xué)也是與政治學(xué)、行政學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科聯(lián)系最緊密的法學(xué)學(xué)科,?！懊恳环N行政法理論背后，皆蘊藏著一種國家理論,?！盵19]因此，如果非要將財產(chǎn)申報法歸類到某一個法律部門,，行政法無疑是最適宜的選擇,。

 

讓我們再來進一步探究財產(chǎn)申報法在行政法律部門中的法律定位。如前述及,，我國社會主義法律體系可以劃分為憲法相關(guān)法,、民法商法、行政法,、經(jīng)濟法,、社會法、刑法,、訴訟與非訴訟程序法等七個法律部門,。在每一獨立的法律部門之下，還可劃分第二層次和第三層次的法律部門,。[20]其實行政法領(lǐng)域也有類似的層次劃分,。行政法學(xué)依其內(nèi)容一般劃分為行政法總論和行政法各論（或稱行政法分論、部門行政法）,。[21]“行政法學(xué)發(fā)展的空間及需求是很大的,，行政的范圍廣泛，行政法各論有待開發(fā),?！盵22]部門行政法是指存在于各個具體行政部門領(lǐng)域的行政法，比如公安行政法,、民政行政法,、經(jīng)濟行政法、軍事行政法,、文化行政法,、廉政行政法等。參照法律部門與第二層次法律部門,、第三層次法律部門的分類,，這些部門行政法就屬于行政法律部門下的第二層次法律部門。廉政行政法是指調(diào)整行政人員廉政行為,、預(yù)防和懲治行政腐敗的法律部門的總稱,。廉政行政法具體包括財產(chǎn)申報法,、信息公開法、防止利益沖突法,、公務(wù)回避法,、行政監(jiān)察法等第三層次的法律部門。因此,，就財產(chǎn)申報法在行政法中的定位來看,，財產(chǎn)申報法屬于行政法下面的第三層次法律部門。

 

三,、財產(chǎn)申報法與刑法

 

刑法是有關(guān)犯罪與刑罰的法律,。刑法具有最終性，通過刑罰制裁的終極威懾來保障其他法律的真正實施,。刑法也是確保財產(chǎn)申報法真正實施的制度保障,。在我國，財產(chǎn)申報法與刑法的關(guān)系主要表現(xiàn)在兩個方面：一是刑法既有相關(guān)規(guī)定與財產(chǎn)申報法的關(guān)系,；二是財產(chǎn)申報法的制定對刑法未來的影響,。

 

我國《刑法》與財產(chǎn)申報法直接相關(guān)的是395條的巨額財產(chǎn)來源不明罪和隱瞞境外存款罪。[23]巨額財產(chǎn)來源不明罪的犯罪主體是負有財產(chǎn)申報義務(wù)的公職人員,，隱瞞境外存款罪的犯罪主體是負有境外存款申報義務(wù)的公職人員。

 

就巨額財產(chǎn)來源不明罪的立法本意而言,，它是一個單獨的罪名,，“國家工作人員的財產(chǎn)或者支出明顯超過合法收入”的認定和發(fā)現(xiàn)，既可以發(fā)生在國家工作人員被腐敗治理專門機關(guān)正式立案調(diào)查之前,，也可以發(fā)生在正式立案調(diào)查之后,。然而，現(xiàn)實的尷尬情形是：由于缺乏財產(chǎn)申報制度的真正實施,，巨額財產(chǎn)來源不明罪在法院審判實踐中成為公職人員職務(wù)犯罪數(shù)罪并罰中的通常罪名,，在很大程度上已淪為一個事后補充性、“雪上加霜”式的附屬性罪名,，即紀檢監(jiān)察部門,、檢察部門在接到群眾舉報或在其他案件中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索后對有犯罪嫌疑的公職人員進行立案調(diào)查，在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)公職人員還擁有來源不明的巨額財產(chǎn)（缺乏足夠的證據(jù)證明是賄賂或貪污所得）,，于是就以舉報或發(fā)現(xiàn)的犯罪罪名連同過程中發(fā)現(xiàn)的巨額財產(chǎn)來源不明罪來共同起訴該公職人員,。

 

缺少財產(chǎn)申報制度的真正執(zhí)行和必要支撐，巨額財產(chǎn)來源不明罪在司法實踐中難以獲得單獨的適用,。此外,，巨額財產(chǎn)來源不明罪的處罰過輕也使得該罪名遭遇巨大困境，[24]并在很大程度上縱容了腐敗的蔓延,。

 

從某些國家或地區(qū)的腐敗治理實踐來看,，財產(chǎn)申報法與貪污賄賂罪也有直接關(guān)聯(lián),，這些國家或地區(qū)的法律明確規(guī)定，公職人員沒有依法申報,、巨額財產(chǎn)來源不明的就以貪污賄賂罪論處,。[25]

 

就隱瞞境外存款罪而言，境外存款是財產(chǎn)的一部分,，在財產(chǎn)申報制度虛置的背景下,，隱瞞境外存款罪在司法實踐中也鮮有單獨適用的個案。[26]而且,，在當前公職人員一般都會按照組織要求（真實或虛假）進行申報財產(chǎn)的情形下,，隱瞞境外存款的實質(zhì)是一種申報不實的行為，是財產(chǎn)申報法中的一種違法行為,。如果隱瞞境外存款需要定罪,，那么謊報境外存款、隱瞞境外有價證券,、隱瞞境內(nèi)存款的行為是不是應(yīng)該定罪,？罪與非罪的合理界限又在哪？這些問題在現(xiàn)有《刑法》中都缺乏合理的解釋與規(guī)定,，亟待加以完善,。

 

財產(chǎn)申報法作為腐敗治理的基礎(chǔ)性制度，為了督促公職人員依法切實履行財產(chǎn)申報義務(wù),，其通常會規(guī)定拒不申報,、不實申報等違法行為的刑事責(zé)任。

 

在財產(chǎn)申報法中,，違法行為的主體一般包括四類：申報主管機關(guān)的工作人員,；在核查程序中負有協(xié)助義務(wù)的組織和個人；公職人員和申報材料使用者,。

 

申報主管機關(guān)工作人員在財產(chǎn)申報活動中涉嫌權(quán)力腐敗的,，可以直接適用《刑法》有關(guān)瀆職犯罪和貪污賄賂犯罪的規(guī)定，無需增加新的刑法條款,；至于在核查程序中負有協(xié)助義務(wù)的組織和個人在財產(chǎn)申報活動中涉嫌作偽證,、包庇等犯罪行為的，也可以直接適用《刑法》有關(guān)偽證罪,、包庇罪等規(guī)定,，無需增加專門的刑法條款；申報材料使用者基于不正當目的使用申報材料的,，一般可追究民事責(zé)任和行政責(zé)任,；而公職人員在財產(chǎn)申報中有拒不申報、遲延申報和不實申報等行為的,，現(xiàn)行《刑法》還缺乏嚴密,、周全的制度應(yīng)對,。巨額財產(chǎn)來源不明罪是針對巨額非法財產(chǎn)這一結(jié)果而規(guī)定的刑事處罰，并不是針對不實申報行為本身,；隱瞞境外存款罪所調(diào)整的僅是隱瞞境外存款的行為,，而隱瞞境外存款僅是不實申報行為的一小部分，不實申報行為還包括隱瞞境外房產(chǎn),、隱瞞境外有價證券以及隱瞞境內(nèi)各種財產(chǎn)的行為,。

 

因此，從督促公職人員依法履行財產(chǎn)申報義務(wù),、保障財產(chǎn)申報法的權(quán)威性和威懾力角度看,，有必要在《刑法》中進行刑法罪名的補充和改造：一是增加拒不申報財產(chǎn)罪；二是設(shè)立不實申報財產(chǎn)罪,，同時取消隱瞞境外存款罪,。

 

四、財產(chǎn)申報法與國際法

 

隨著交通與通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展以及金融全球化的逐漸加深,，非法財產(chǎn)的境外轉(zhuǎn)移,、腐敗分子的境外逃慝、跨國公司實施的境外賄賂犯罪以及國際組織公職人員的腐敗等問題日益凸顯并加劇蔓延,，腐敗逐漸從國內(nèi)法領(lǐng)域擴展到國際法領(lǐng)域,，成為國際社會共同關(guān)注的重要話題。

 

腐敗不是某個國家或地區(qū)所面臨的問題,，而是所有國家或地區(qū)所面對的共同挑戰(zhàn),。發(fā)展中國家有腐敗，發(fā)達國家也有腐?。粚Ｖ茋矣懈瘮?，民主國家也有腐?。粬|方國家有腐敗,，西方國家也有腐?。恍懈瘮?，大國也有腐?。毁Y本主義國家有腐敗,，社會主義國家也有腐敗,。可以說,，國家不分大小,、強弱,，也不論在地理區(qū)域、經(jīng)濟,、政治,、文化和意識形態(tài)等方面的差異，在遭受腐敗的侵蝕方面一律平等,?！案瘮∫呀?jīng)不再是局部問題，而是一種影響所有社會和經(jīng)濟的跨國現(xiàn)象,，因此,，開展國際合作預(yù)防和控制腐敗是至關(guān)重要的?！盵27]

 

各個國家或地區(qū)開始通過雙邊或多邊的國際合作加強腐敗治理的區(qū)域協(xié)調(diào)與共同應(yīng)對,，聯(lián)合國等全球性國際組織和美洲國家組織等區(qū)域性國際組織也在加強腐敗治理的國際合作方面做了大量工作。

 

聯(lián)合國通過了《聯(lián)合國反腐敗公約》,、《聯(lián)合國大會第51/59號決議?反腐敗的行動》,、《聯(lián)合國大會第54/128號決議?反貪污腐敗行動》、《聯(lián)合國大會第55/61號決議?一項有效的反貪污國際法律文書》,、《聯(lián)合國大會第55/188號決議?防止和打擊貪污行為》等國際條約和法律性文件,。一些區(qū)域性國際組織也通過了《美洲國家組織反腐敗公約》、《歐洲委員會反腐敗民法公約》,、《歐洲委員會反腐敗刑法公約》等區(qū)域性國際條約,。[28]

 

《聯(lián)合國反腐敗公約》作為第一個國際社會尋求腐敗治理合作的國際公約，具有里程碑式的意義,?！堵?lián)合國反腐敗公約》8條第（5）項規(guī)定了公職人員財產(chǎn)申報制度，[29]此外,，其他國際組織的法律文件也涉及到公職人員財產(chǎn)申報,。[30]于是，作為國內(nèi)法的財產(chǎn)申報法就面臨著如何與國際法銜接與適用的問題,。

 

《聯(lián)合國反腐敗公約》是我國簽署并經(jīng)全國人大常委會批準加入的國際條約,，[31]遵守國際公約是我國必須履行的國際法義務(wù)。我國雖然通過黨內(nèi)法規(guī)的形式初步建立了黨員干部財產(chǎn)申報制度,，但是,，黨員干部財產(chǎn)申報制度與《聯(lián)合國反腐敗公約》有著一定的制度差距。[32]《公職人員國際行為守則》等聯(lián)合國大會頒布的決議,，雖然不具有強制的約束力,，但是對聯(lián)合國成員國具有道義的約束力，理應(yīng)獲得各成員國的尊重與落實,。因此,，我國未來的財產(chǎn)申報立法應(yīng)該處理好與國際法的關(guān)系,，在遵守《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際條約的基礎(chǔ)上，參考《公職人員國際行為守則》等國際性文件,，建立健全與國際接軌又符合我國國情的財產(chǎn)申報法律制度,。

 

五、財產(chǎn)申報法與公務(wù)員法

 

公務(wù)員法是調(diào)整公務(wù)員權(quán)利,、義務(wù)和管理的法律規(guī)范的總稱,，傳統(tǒng)行政法學(xué)將公務(wù)員法置于行政組織法的范疇。[33]撇開公職人員和公務(wù)員的概念界定不論,，財產(chǎn)申報法和公務(wù)員法也存在著法律上的聯(lián)系：財產(chǎn)申報法可能會涉及到公職人員在財產(chǎn)申報過程中的權(quán)利,、義務(wù)和管理。于是,，在《公務(wù)員法》的起草過程中,，立法者就曾經(jīng)對是否應(yīng)在《公務(wù)員法》中規(guī)定公務(wù)員財產(chǎn)申報制度有過爭論，2004年十屆全國人大常委會第十五次會議對《公務(wù)員法（草案）》進行第二次審議時曾將公務(wù)員財產(chǎn)申報制度列入討論的議題,。同時,，也有學(xué)者主張：“為了促進廉政，《公務(wù)員法（草案）》似乎還應(yīng)規(guī)定公務(wù)員財產(chǎn)申報制度,?！盵34]但是，由于各種原因,，2005年最終出臺的《公務(wù)員法》并沒有規(guī)定公務(wù)員財產(chǎn)申報制度,。

 

雖然在《公務(wù)員法》中以某個條款來規(guī)定公務(wù)員的財產(chǎn)申報可以實現(xiàn)許多人希望通過法律形式建立財產(chǎn)申報制度的愿望，然而客觀來說,，財產(chǎn)申報是一項技術(shù)性很強且注重可操作性的制度,，如果單純在《公務(wù)員法》中確立公務(wù)員財產(chǎn)申報的法律條款[35]卻沒有制定詳細調(diào)整公職人員財產(chǎn)申報的法律規(guī)范，那么該條款實際上也可能會成為沒有可操作性制度內(nèi)容支撐的法律具文,。此外,，公務(wù)員法是與財產(chǎn)申報法并列的普通法律，它也不像憲法,，如果在憲法中規(guī)定公職人員財產(chǎn)申報，那么該條款將具有重大的法律價值,，其將直接推動 公職人員財產(chǎn)申報法律制度的建立,。因此，一個理性和務(wù)實的財產(chǎn)申報立法模式是制定專門的財產(chǎn)申報法,，或者在統(tǒng)一的腐敗治理法或公職人員倫理法中專列一章內(nèi)容來詳細規(guī)范財產(chǎn)申報法律制度,。

 

此外，財產(chǎn)申報法與公務(wù)員法的其他重要聯(lián)系在于：《公務(wù)員法》關(guān)于職務(wù)與級別的條款是財產(chǎn)申報法設(shè)計申報義務(wù)主體的重要制度參考,；《公務(wù)員法》關(guān)于職務(wù)任免,、辭職辭退和退休的規(guī)定是財產(chǎn)申報法中初任申報,、選舉申報、離職申報和特定人員離職后申報等申報種類中申報時間點確定的制度基礎(chǔ),；《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定也是申報義務(wù)主體和申報主管機關(guān)工作人員的基本公務(wù)準則,；《公務(wù)員法》中的行政處分制度也是申報義務(wù)主體和申報主管機關(guān)工作人員的違法行為的重要責(zé)任形式；《公務(wù)員法》關(guān)于回避,、申訴控告等制度的規(guī)定也應(yīng)成為財產(chǎn)申報立法的重要考量等,。因此，將來的財產(chǎn)申報立法也要注意與《公務(wù)員法》的協(xié)調(diào)與平衡,，從而維護中國特色社會主義法制的統(tǒng)一,。

 

六、財產(chǎn)申報法與信息公開法

 

公開透明是法治的基本特征和重要內(nèi)涵,，“法治政府應(yīng)該是透明的,、陽光下的、廉潔的政府”,。[36]第二次世界大戰(zhàn)以來,，隨著經(jīng)濟全球化、政治民主化,、文化多元化,、信息網(wǎng)絡(luò)化的快速推進，世界各國興起了信息公開立法的浪潮,?！柏敭a(chǎn)本性中包含了私有性與社會性”，[37]財產(chǎn)申報法的精髓在于財產(chǎn)申報社會公開制度,，財產(chǎn)申報法也因此被稱為“陽光法案”,，這足見其與信息公開法之間的深厚淵源和內(nèi)在聯(lián)系。從信息公開的視角來看,，財產(chǎn)申報法中關(guān)于財產(chǎn)申報社會公開的規(guī)定屬于信息公開法的特別法,，是信息公開法的重要組成部分。

 

在財產(chǎn)申報法的制定還面臨較大阻力的情形下,，也有學(xué)者務(wù)實地主張先將財產(chǎn)申報社會公開制度納入到信息公開制度中,，通過制定較易出臺的、統(tǒng)一的信息公開法來應(yīng)對當前財產(chǎn)申報公示制度難產(chǎn)的困境,。[38]

 

此外,，也有學(xué)者將財產(chǎn)申報制度的整體視為信息公開法的組成部分，[39]這可能就是一種并非嚴謹?shù)膶W(xué)術(shù)態(tài)度：

 

一是“陽光法案”的稱號僅僅說明了財產(chǎn)申報社會公開制度可以成為財產(chǎn)申報制度的標志,，但這并不能代表整個財產(chǎn)申報制度都與公開有關(guān),。

 

二是財產(chǎn)申報社會公開制度盡管是財產(chǎn)申報制度的精髓和最重要機制，但它并不是制度的全部，事實上,，申報義務(wù)主體,、財產(chǎn)申報范圍、財產(chǎn)申報種類和法律責(zé)任制度構(gòu)成了財產(chǎn)申報制度規(guī)范的大多數(shù)條文,，而財產(chǎn)申報公開僅有少數(shù)幾個條款,。

 

三是事實上有些國家或地區(qū)并沒有建立財產(chǎn)申報社會公開制度，那么又如何能夠?qū)⒇敭a(chǎn)申報制度籠統(tǒng)地視為是信息公開法的組成部分呢,？

 

在我國語境下,，《政府信息公開條例》已于2007年正式頒布。當前,，財產(chǎn)申報制度與《政府信息公開條例》之間存在一定的張力：首先,，《政府信息公開條例》的政府信息是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄,、保存的信息,。[40]而中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2010年制定的現(xiàn)行有效的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》8條規(guī)定由黨委組織（人事）部門負責(zé)受理申報事項,，因此,，黨委組織（人事）部門記錄、保存的申報信息屬于黨務(wù)信息,，不屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍,。

 

其次，《政府信息公開條例》作為行政法規(guī),，尚無法很好地協(xié)調(diào)與《檔案法》,、《保守國家秘密法》等法律的關(guān)系，若將財產(chǎn)申報社會公開制度納入《政府信息公開條例》,，由其來平衡公職人員的隱私權(quán)與公眾的知情權(quán)則會更顯得捉襟見肘,。

 

因此，協(xié)調(diào)財產(chǎn)申報社會公開制度與信息公開法存在兩種較好的可能選擇：一是制定專門的財產(chǎn)申報法,，該法中相應(yīng)的財產(chǎn)申報社會公開條款可作為信息公開法的特別法存在,。

 

二是制定統(tǒng)一的信息公開法或政務(wù)公開法，將財產(chǎn)申報社會公開制度納入信息公開法或政務(wù)公開法的調(diào)整范圍,。

 

【注釋】 *本文是2016年馬克思主義理論研究和建設(shè)工程“三個重大”課題“推進黨內(nèi)監(jiān)督制度化,、規(guī)范化和程序化”和國家社科基金重大項目“國家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)”（14ZDA018）的階段性成果。

 

[1]葉俊榮：《面對行政程序法：轉(zhuǎn)型臺灣的程序建制》,，元照出版有限公司2002年版,，第178頁。

[2]關(guān)于公職人員財產(chǎn)申報制度的具體功能,，參見林華：《論公職人員財產(chǎn)申報的制度功能》,，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2017年第2期。

[3]此外,，財產(chǎn)申報法還涉及到與其他相關(guān)法律的競合適用,，比如不動產(chǎn)登記法、金融實名法,、反洗錢法等,，這一方面凸顯了財產(chǎn)申報法的廣泛輻射性，另一方面也體現(xiàn)了廉政法制體系的系統(tǒng)性,。由于上述這些法律更多的是作為財產(chǎn)申報法的配套制度而存在,，起著輔助性作用，本文暫不對財產(chǎn)申報法與這些法律的關(guān)系進行介紹,。

[4]蔡定劍：《中國憲法實施的私法化之路》,，載《中國社會科學(xué)》2004年第2期。

[5]Lon L. Fuller,， Positivism and Fidelity to Law： A Reply to Professor Hart,， Harvard Law Review， Vol.71 （1958）,， pp.643.

[6]林華：《論公職人員財產(chǎn)申報的制度功能》,，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2017年第2期。

[7]“憲法（constitution）就是關(guān)于國家構(gòu)成,、權(quán)力范圍,、統(tǒng)治原則等公權(quán)力特征的基本法律，憲政（constitutionalism）即政治權(quán)力受憲法規(guī)范的狀態(tài),?！眳⒁姀埱Х骸稇椪怼罚沙霭嫔?011年版,，第2頁,。

[8]在擁有違憲審查制度的國家里，財產(chǎn)申報法與憲法的法制關(guān)聯(lián)還包括財產(chǎn)申報法可能違憲的憲法訴訟,。財產(chǎn)申報法可能違憲的事由主要包括侵犯隱私權(quán),、違反搜查和獲取的正當程序、過于模糊,、對基本權(quán)利的過度侵入,、違反反對強迫自證其罪原則等。See Louis Bernard Jack,， Constitutional Aspects of Financial Disclosure under the Ethics in Government Act,， Catholic University Law Review， Vol.30（1981）,， pp.584-603,。

[9][尼日利亞]艾羅?阿穆桂切齊：《財產(chǎn)申報與貪污的預(yù)防》，載《中國刑事法雜志》1996年第1期。

[10]憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定,，通過各種途徑和形式,，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè),，管理社會事務(wù),。”

[11]憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督,，努力為人民服務(wù),。”

[12]憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,，有提出批評和建議的權(quán)利,；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴,、控告或者檢舉的權(quán)利,，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴,、控告或者檢舉,，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責(zé)處理,。任何人不得壓制和打擊報復(fù),。由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利,?！?/p>

[13]姜明安：《公眾參與與行政法治》，載《中國法學(xué)》2004年第2期,。

[14]關(guān)于行政法視角下財產(chǎn)申報法的學(xué)理意義和制度建構(gòu),，參見林華：《公職人員財產(chǎn)申報立法研究述評》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2014年第3期,。

[15]比如在申報義務(wù)主體的確定原則,、申報主管機關(guān)等方面會存在細微的形式差別。

[16]美國1978年《政府倫理法》原先分三章分別規(guī)定立法人員的財產(chǎn)申報（第一章）,、行政人員的財產(chǎn)申報（第二章）,、司法人員的財產(chǎn)申報（第三章），修訂后的1989年《倫理改革法》以行政人員的財產(chǎn)申報為基礎(chǔ),，將三章整合為一章,，統(tǒng)一規(guī)定了聯(lián)邦公職人員的財產(chǎn)申報,。這也突出反映了不同國家機關(guān)公職人員在財產(chǎn)申報制度設(shè)計上的一體性、同質(zhì)性和共通性,。

[17]“中國特色社會主義法律體系,，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干,，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分,，由憲法相關(guān)法,、民法商法、行政法,、經(jīng)濟法,、社會法、刑法,、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體,。”參見國務(wù)院新聞辦公室：《中國特色社會主義法律體系》,，中國政府網(wǎng),，http：//www.gov.cn/jrzg/2011-10/27/content_1979498.htm.（最后訪問時間：2016年11月17日）。

[18]參見王名揚：《法國行政法》,，中國政法大學(xué)出版社1988年版,，第10頁。

[19][英]卡羅爾?哈洛,、理查德?羅林斯：《法律與行政》（上卷）,，楊偉東等譯，商務(wù)印書館2004年版,，第1頁,。

[20]參見沈宗靈主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2009年版,，第334-335頁,。

[21]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社,、高等教育出版社2005年版,，第34頁；黃錦堂：《行政法的概念,、起源與體系》,，載翁岳生編：《行政法》，中國法制出版社2002年版,，第85-87頁,。

[22]翁岳生：《翁岳生教授榮退演講》,，載葉俊榮主編：《法治的開拓與傳承：翁岳生教授的公法世界》，元照出版有限公司2009年版,，第11頁,。

[23]《刑法》第395條規(guī)定：“國家工作人員的財產(chǎn)或者支出明顯超過合法收入，差額巨大的,，可以責(zé)令說明來源,。本人不能說明其來源是合法的，差額部分以非法所得論,，處五年以下有期徒刑或者拘役,，財產(chǎn)的差額部分予以追繳。國家工作人員在境外的存款,，應(yīng)當依照國家規(guī)定申報,。數(shù)額較大、隱瞞不報的,，處二年以下有期徒刑或者拘役,；情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級主管機關(guān)酌情給予行政處分,?！?/p>

[24]盡管《刑法修正案（七）》意識到了該問題，其第14條規(guī)定“：將刑法第三百九十五條第一款修改為：‘國家工作人員的財產(chǎn),、支出明顯超過合法收入,，差額巨大的，可以責(zé)令該國家工作人員說明來源,，不能說明其來源的,，差額部分以非法所得論，處五年以下有期徒刑或者拘役,，差額特別巨大的,，處五年以上十年以下有期徒刑。財產(chǎn)的差額部分予以追繳’”,，該條款將巨額財產(chǎn)來源不明罪的法定刑相應(yīng)提高,，但是修改后的法定刑仍然不足以有效威懾腐敗分子，同時缺少財產(chǎn)申報制度有效支撐,，巨額財產(chǎn)來源不明罪仍未擺脫“附屬性罪名”的尷尬困境,。

[25]For example， see Prevention of Corruption Act of Singapore,， Sec.24（1）.

[26]筆者以“隱瞞境外存款罪”為標題在北大法寶司法案例庫中進行搜索,，共找到4篇涉及隱瞞境外存款罪的案例與裁判文書（由于其中兩個文書其實是針對同一案件的一審和二審判決，因此北大法寶上實際上共有3個涉及隱瞞境外存款罪的案例）,，在這3個涉及隱瞞境外存款罪的案例中,，隱瞞境外存款罪都是與其他罪名一起適用的,。http：//www.pkulaw.cn/cluster_call_form.aspx？menu_ item=case&EncodingName=&key_word=刑法.（最后訪問時間：2015年12月18日）?，F(xiàn)實中肯定還會存在隱瞞境外存款罪的其他案例,，但是基于對制度設(shè)計的內(nèi)在機理進行適當?shù)臄U展性推測，隱瞞境外存款罪在這些案例中或許也是與其他罪名一并適用,。

[27]《聯(lián)合國反腐敗公約》序言,。

[28]有關(guān)這些聯(lián)合國法律文件和區(qū)域性國際條約的原文與譯文，參見外交部條約法律司編譯：《聯(lián)合國反腐敗公約及相關(guān)法律文件》,，法律出版社2004年版,。

[29]《聯(lián)合國反腐敗公約》第8條第（5）項規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當根據(jù)本國法律的基本原則，酌情努力制訂措施和建立制度,，要求公職人員特別就可能與其公職人員的職能發(fā)生利益沖突的職務(wù)外活動、任職,、投資,、資產(chǎn)以及貴重贈予或者重大利益向有關(guān)機關(guān)申報?！?/p>

[30]聯(lián)合國大會的《公職人員國際行為守則》第8條規(guī)定：“公職人員應(yīng)視本人的職務(wù)并根據(jù)法律和行政政策的許可或要求,，按要求公布和披露，并在可能的情況下,，公布或披露其配偶和/或其他受贍養(yǎng)者的私人財產(chǎn)和債務(wù),。”

[31]2003年12月10日,，時任中國外交部副部長張業(yè)遂同志代表中國政府簽署了公約,。2005年10月27日，第十屆全國人大常委會第十八次會議正式批準加入《聯(lián)合國反腐敗公約》,。

[32]首先,，《聯(lián)合國反腐敗公約》第8條針對的是公職人員，而我國當前的財產(chǎn)申報制度僅規(guī)范具有共產(chǎn)黨黨員身份的公職人員,，民主黨派,、無黨派身份的公職人員還游離于制度之外（雖然2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》將民主黨派領(lǐng)導(dǎo)干部也納入申報范圍，但是它始終面臨著制定主體與制定內(nèi)容之間存在巨大張力的拷問,，中國共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)能否規(guī)范非中國共產(chǎn)黨員）,，因此，我國的財產(chǎn)申報制度亟待由調(diào)整黨員干部財產(chǎn)申報的執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)向規(guī)范所有公職人員財產(chǎn)申報的國家法律轉(zhuǎn)變,；其次,，《聯(lián)合國反腐敗公約》第8條要求締約國“根據(jù)本國法律的基本原則”建立財產(chǎn)申報制度，根據(jù)我國《憲法》第2條的人民主權(quán)原則,、第5條的法治原則,、第41條的民主監(jiān)督原則,，人民主權(quán)、法治,、民主監(jiān)督應(yīng)是我國法律的基本原則,，而公職人員財產(chǎn)申報的社會公開以接受人民監(jiān)督應(yīng)是人民主權(quán)、法治和民主監(jiān)督原則的應(yīng)有之義,，因此,，我國當前財產(chǎn)申報制度還缺少關(guān)鍵性的財產(chǎn)申報社會公開，這也與《聯(lián)合國反腐敗公約》的要求有距離,。

[33]參見應(yīng)松年主編：《當代中國行政法》,，中國方正出版社2005年版，第220頁,；馬懷德主編：《行政法與行政訴訟法》,，中國法制出版社2007年版，第92頁,；姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》,，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年版,，第114頁等,。

[34]姜明安：《重視制度設(shè)計，保障<公務(wù)員法>立法目的的實現(xiàn)》,，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2005年第2期,。

[35]由于《公務(wù)員法》是關(guān)于公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)和管理的法律,，它不可能像專門的反腐敗法或腐敗治理法那樣詳細地規(guī)定公職人員財產(chǎn)申報制度,，而只能將公務(wù)員財產(chǎn)申報作為公務(wù)員的一項法律義務(wù)或者公務(wù)員管理的一項制度以一個法律條款的形式簡單地加以原則性規(guī)定。

[36]馬懷德：《法治政府特征及建設(shè)途徑》,，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第2期,。

[37]童列春：《富二代身份財產(chǎn)的保護與規(guī)制》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2015年第3期,。

[38]參見馬懷德《：源頭反腐尚需制定三部法律》,，載2012年12月12日《中國社會科學(xué)報》第A07版。

[39]參見何平立：《建立公職人員財產(chǎn)申報制度勢在必行》,，載《探索與爭鳴》2010年第4期,；王錫鋅：《官員財產(chǎn)申報制度：立法、實踐與制度完善》,，載《中國法律》2010年第4期等,。

[40]《政府信息公開條例》第2條。