摘要：步入網(wǎng)絡時代后,，信息成為社會發(fā)展的基礎性資源。政府信息公開制度應當在這個進程中扮演重要角色,，最大限度開放政府信息,，方便公眾自由獲取、使用和分享,。但《政府信息公開條例》實施過程中存在不少不適應這一進程的情況,，如門戶網(wǎng)站建設水平低，重復建設,，信息發(fā)布效果差,；政府信息管理水平低，紙質(zhì)化保存甚至成為制約公開的因素,；公開范圍也還比較有限,，不但對政府信息的范圍界定比較狹窄，限制申請人的資格,，而且還往往會對信息用途作出審查干預,。這些問題是政府信息公開制度自身的不足,，也是其無法適應網(wǎng)絡時代發(fā)展的表現(xiàn)，應當逐一解決完善,。

關鍵詞：網(wǎng)絡時代,；政府信息公開；門戶網(wǎng)站,；知情權,；

隨著信息技術的發(fā)展，計算機,、互聯(lián)網(wǎng)等已經(jīng)深深植入我們的生活,。在這個網(wǎng)絡時代，人們可以不受時空限制,，進行信息的傳輸和分享,，信息正在成為確保社會發(fā)展、個人進步的重要資源[1],。在沒有信息分享或者信息流通不暢的社會,，個人無法獲得有效的信息、掌握必要的知識,，企業(yè)也無法進行正常的經(jīng)營,，社會將停滯不前。政府信息公開是一項旨在讓公眾自由地獲取和傳播信息的制度,，在網(wǎng)絡時代扮演著更加重要的角色,，但政府信息公開制度起源于傳統(tǒng)社會對紙質(zhì)的官方文件的獲取與傳播需求，隨著信息技術的發(fā)展,，其還必須適應這一潮流并積極做出應對,。為此，本文將以《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的實施為視角,，分析我國的政府信息公開制度尚存在的不足,，探討如何進行制度完善和應對。

一,、政府信息公開平臺建設

政府信息公開平臺是發(fā)布政府信息的渠道,。由于互聯(lián)網(wǎng)具有不受時間空間限制、網(wǎng)站可以承載海量信息且可以方便查詢獲取信息等的優(yōu)勢,，政府門戶網(wǎng)站已經(jīng)成為政府信息公開的第一平臺,。

據(jù)筆者所在的中國社會科學院法學研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組持續(xù)開展的政府透明指數(shù)測評的結(jié)果顯示,，行政機關門戶網(wǎng)站建設水平明顯提升,。2014年，所有被測評的國務院部門,、省級政府,、較大的市的政府都建有本級政府的門戶網(wǎng)站,，并集中發(fā)布本級機關的各類政府信息[2]。

但目前政府信息公開平臺建設也存在一些問題,。第一,，平臺重復建設的問題比較突出，有的行政機關同時運行2個網(wǎng)站,。如長春市曾有http：//www.changchun.gov.cn與http：//www.ccszf.gov.cn兩個網(wǎng)站,，分別顯示為中共長春市委、長春市人民政府主辦和長春市人民政府主辦,?？梢哉f，多頭管理,、各自為戰(zhàn),，非但沒有提升政府信息公開的效果，往往還會導致信息公開的內(nèi)耗,、對外公開的信息口徑不一,、前后矛盾。

第二,，網(wǎng)站建設缺乏規(guī)劃,，各種專門網(wǎng)站層出不窮，影響公開效果,。不少行政機關在門戶網(wǎng)站之外,，建設開通了各式各樣的專門性網(wǎng)站，數(shù)目繁多,、類別龐雜,，肢解了門戶網(wǎng)站的功能。以福建省人力資源與社會保障廳為例,，據(jù)2014年10月5日的統(tǒng)計,，該部門除本部門門戶網(wǎng)站外，另還建有22個專門性網(wǎng)站,，涉及公務員考錄,、管理、培訓,、就業(yè)指導,、人才引進、外國專家服務等多個領域（見表1）,。如此多的專門網(wǎng)站,，弱化了門戶網(wǎng)站的作用，無助于集中有效公開信息,。

第三,，網(wǎng)站建設水平和運行穩(wěn)定性有待提升,，影響公開效果。據(jù)2014年12月對55家國務院部門,、31家省級政府和5家計劃單列市政府門戶網(wǎng)站的觀察,，網(wǎng)站運行不穩(wěn)定的情況仍然存在。有的地方政府未專門設立政府法制辦公室等部門的網(wǎng)站或者網(wǎng)站鏈接無效,，有的未提供檢索功能,，有的兼容性存在問題，有些網(wǎng)站設計要求屏幕分辨率為1024×768,，是政府服務于公眾,，還是公眾要適應政府，值得反思,。

第四,，信息發(fā)布無規(guī)律，導致難查找,。如設置年度報告欄目的初衷在于為查詢提供便利,，但某些行政機關年度報告的發(fā)布位置較為隨意，使得欄目形同虛設,、流于形式,。比如，2012年,，某國務院部門沒有設置年度報告欄目,，而是將近幾年的年度報告交叉放置于“新聞動態(tài)”和“理論研究”欄目中；某省政府網(wǎng)站的“政府信息公開年度報告”欄目內(nèi)是政府工作報告,，而信息公開年度報告在“通知公告”欄目下才能找到,。

因此，提升網(wǎng)絡時代的政府信息公開水平,，必須解決平臺建設問題,。為此，首先,，要重視門戶網(wǎng)站第一平臺的作用,，其次，要做好網(wǎng)站建設規(guī)劃,，形成一張網(wǎng)對外,，提高信息發(fā)布的集中性和權威性，再次,，應當提升網(wǎng)站發(fā)布信息的精準度與有效性,，提升公眾通過網(wǎng)站查詢信息的便利度。

二、信息管理水平

適應網(wǎng)絡時代要求的政府信息公開必須從信息管理入手,，只有高質(zhì)量的信息管理才能實現(xiàn)高質(zhì)量的信息公開。但目前看,，信息管理水平滯后的現(xiàn)象還比較突出,。

首先，政府信息的電子化程度制約信息公開水平,。以董某訴北京市海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會政府信息公開一案為例,，董某申請海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會公開調(diào)查學校亂收費的答復書涉及的全部信息，并要求查閱,、復制全部材料,。法院認為，2005年8月1日至2013年6月30日實施的《價格監(jiān)督檢查案卷管理規(guī)定》第26條規(guī)定,，沒有立案的價格監(jiān)督檢查文書材料,，可以短期保存；短期保存期限一般為三年,，最高不超過五年,。據(jù)此，法院認定海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會未對董某舉報的事項作立案處理,，因此其作出的情況答復屬于短期保存的材料,，其最長保存期限應至2011年。董某于2013年提出申請時,，上述材料已不在法定保存期限之內(nèi),。董某提供的證據(jù)亦不能證明海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會保存有上述材料。故海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會告知其申請信息現(xiàn)已不存在并無不當,。本案判決僅以所申請的政府信息在理論上已經(jīng)過了保存期限為由,，認定有關的政府信息不存在，于理不通,。即便有關信息確已因過了保存期而被銷毀,，被訴行政機關雖可以在此案中免除公開義務，但從當前信息化時代的發(fā)展趨勢看,，轉(zhuǎn)變信息保存的觀念,、延長保存期限，仍舊顯得十分必要,。信息是以文字,、圖片、膠卷,、磁帶,、軟盤、視聽資料、計算機等載體形式記錄的內(nèi)容或者事項[3],，也可以理解為,，政府信息就是以某種載體形式展現(xiàn)的內(nèi)容或者事項，美國曾因有關當局拒絕公開電子信息而出臺了《電子信息自由法》,，而上述案件與之具有一定的相似性,。

政府信息的電子化是網(wǎng)絡時代長期保持、自由分享政府信息的必然要求,。傳統(tǒng)上,，政府信息以紙質(zhì)形態(tài)存在，受到保存空間的限制,，經(jīng)過一定期限后不得不移交檔案館或者予以銷毀,。《檔案法》的立法目的是加強檔案信息的保護利用,，而并非限制公開信息,，但實踐中，一些行政機關往往以政府信息已經(jīng)移交檔案管理部門或者沒有保存來規(guī)避公開義務,。信息的保存方式早已經(jīng)從紙質(zhì)形態(tài)為主轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化形態(tài)為主,。首先，大部分政府信息一開始就是以計算機數(shù)據(jù)的形式制作的,，還有大量政府信息可以通過數(shù)字化的形式轉(zhuǎn)換為計算機數(shù)據(jù),。事實上，就連法院的案件卷宗都已經(jīng)大部分實現(xiàn)了數(shù)字化,。政府信息也應當及時轉(zhuǎn)換為計算機數(shù)據(jù),，以便長期保存和利用，今后,，應當嚴禁以保存期為由規(guī)避公開,。未來，《條例》應明確要求行政機關永久保存數(shù)據(jù)電文等電子記錄,，并及時將紙質(zhì)文件等非電子記錄轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)電文形式,，確保其可供計算機程序讀取。

其次,，政府信息公開目錄建設與行政機關政府信息管理脫節(jié),。國務院辦公廳《關于做好施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉準備工作的通知》（國辦發(fā)〔2007〕54號）要求，凡屬于應當公開的必須按規(guī)定納入公開目錄,。但實踐中,，行政機關發(fā)布的大量政府信息并未納入目錄管理。許多行政機關的政府信息公開目錄未能包含本級政府門戶網(wǎng)站中發(fā)布的政府信息,，導致目錄功能弱化,。

因此,，做好信息公開工作，還必須配套做好信息的管理,，通過信息技術,，提高信息管理水平，方便信息保存,、利用,。

三、信息公開范圍

信息公開的范圍涉及信息公開的客體,、對象,、信息使用的范圍等方面,?！稐l例》雖然規(guī)定了依申請公開制度，但上述范圍還偏窄,，不能適應網(wǎng)絡社會信息獲取與傳播的需求,。

（一）政府信息的范圍往往被限定得較窄

依照《條例》，政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,、以一定形式記錄,、保存的信息（第2條）。但實踐中,，“不屬于政府信息”往往成為行政機關拒絕公開的理由,。如筆者所在的項目組2012年申請國務院部門公開其2011年1月至2012年9月30日的干部任免情況（包括選拔領導干部任職的崗位、人數(shù),，新選拔任職干部的性別比及其學歷,、專業(yè)分布情況；干部處分人數(shù),、原因,、處分類別），結(jié)果有3家部門答復稱該信息不屬于“政府信息”,；又如,，2013年申請國務院部門公開其本機關人員數(shù)量（包括公務員人員數(shù)、事業(yè)編制人員數(shù),、聘用人員數(shù)及借調(diào)人員數(shù)）,，也有部門答復稱“局直屬事業(yè)單位均為獨立法人單位，其編制和人員情況相關信息不屬于政府信息”,。究其緣由,，是有的行政機關傾向于對“履行職責”做過窄的解釋，但這不利于監(jiān)督政府依法行政,、保障公眾知情權,。

首先,，不應將履行職責限定為對外進行管理，還應包括其內(nèi)部管理活動,。所謂履行職責,，應當不僅包括對外管理，也應當包括對內(nèi)管理,。行政機關受人民授權代表國家和人民行使行政管理職權,，在其存續(xù)過程中受人民供養(yǎng)，應為國家和人民利益行使權力,，其任何活動都沒有私益,，都應對人民負責、向人民說明,。從憲法及組織法對行政機關授予的職權來看,，也不限于對外管理。如《憲法》對國務院的授權就包括類似“審定行政機構的編制,，依照法律規(guī)定任免,、培訓、考核和獎懲行政人員”等純內(nèi)部的管理職權,。而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也有類似規(guī)定,，如依照法律的規(guī)定任免、培訓,、考核和獎懲國家行政機關工作人員,，執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算等,。因此,，在界定政府信息時將“履行職責”過窄地限定為有限的管理活動的做法是違背憲法和組織法精神的。如在陸某與蘇州市物價局物價信息公開一案中,，原告申請公開的內(nèi)容為“蘇州市價格認證中心的隸屬,、是否屬于行政機關，如是,，其行政級別等相關文件”以及“蘇州市價格認證中心的主要職責,，有否對房屋價格鑒定的資質(zhì)及所有持有注冊房地產(chǎn)估價師資格證的房屋估價人員”。法院認定,，市物價局作為本市價格行政主管部門,，對其下屬機構市價格認證中心負有監(jiān)督管理職責，顯然掌握該中心機構性質(zhì),、職責范圍及人員組成等相關信息,，故原告申請內(nèi)容屬于被告履職過程中獲取的政府信息；對于被告以市價格認證中心屬于獨立的公益類事業(yè)單位而非行政機關為由,，否認原告申請屬于政府信息,，法院未予支持,。也就是說，法院實際上更為寬泛地界定了履行職責的范圍,。

其次,，不應以行政機關在法律關系中的身份判定相關信息是否屬于政府信息。眾所周知,，行政機關在行政法律關系中一般為行政主體,，代表國家行使行政權、從事相應管理活動,，但其也可以作為行政相對人,，成為其他行政機關的管理對象（如行政處罰的被處罰人、行政許可的申請人,、行政強制的被強制人）,；而在民事法律關系中，行政機關也可以成為單純的民事主體,，成為合同當事人,、侵權責任人或者受害人,。從行政機關代表并行使公權力的身份出發(fā),，在認定與行政機關有關的信息是否屬于政府信息時，不應考慮其所處的法律關系以及其法律身份,、地位,。其作為其他行政機關的管理對象時所產(chǎn)生的信息一方面屬于其他行政機關在處罰、許可,、強制等管理過程中制作,、獲取的政府信息，可以由其他行政機關公開,，另一方面,，該行政機關在受憲法、法律授權存續(xù)期間未依法行事產(chǎn)生的行政法律責任也應當對公眾履行說明義務,。而在民事法律關系中,，行政機關無論是買賣、借貸,、賠償,、索賠，均涉及到自身資產(chǎn)變動,，因其自身的所有資產(chǎn)均來源于國家和人民,，自然也應當對公眾進行全面說明。因此,，那種認為行政機關以非行政主體身份產(chǎn)生的信息不屬于政府信息的觀點是完全站不住腳的,。

但實踐中,，對此問題的認識尚未統(tǒng)一。如張某與北京市順義區(qū)市政市容管理委員會信息公開一案中,，當事人張某向順義市政市容委申請公開北京市順義區(qū)馬坡鎮(zhèn)向陽村村民萬×1,、劉×1、張××,、劉×2,、楊×1、趙××,、萬×2,、單×1、王××等9戶與拆遷人簽訂的《北京市集體土地房屋拆遷貨幣補償協(xié)議書》首頁第二部分乙方家庭人口及其詳細人名單,，但法院認為,，上述信息系順義市政市容委基于拆遷人的民事主體身份獲取的，不屬于政府信息范疇,。在童某與上海市閘北區(qū)建設和交通委員會行政城建政府信息公開一案中,，法院認為，當事人童某申請公開的《中興城舊區(qū)改造地塊委托動拆遷包干協(xié)議》,，系被告與第三人雙方自愿根據(jù)《中華人民共和國合同法》的原則,，就中興城舊區(qū)改造項目拆遷安置事項，明確兩者之間責任分工所作的約定,，并非被告在履行某一具體職責過程中制作的政府信息,，故不屬于政府信息。在仵某與貴陽市國土資源局政府信息公開一案中,，法院也認定政府信息本質(zhì)上是政府在行使行政權力的過程中產(chǎn)生的信息,，該案所涉貴陽市南明區(qū)河南莊地段（河南莊1-85號）的《土地出讓合同》，不屬于“政府信息”,?？梢姡ㄔ阂韵嚓P行政機關在拆遷協(xié)議簽訂過程中屬于民事主體身份為由,，認定有關信息不屬于政府信息,，顯然是對“履行職責”的過窄解釋。

（二）對申請人資格的限制制約信息公開

依照《條例》第13條以及《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號）中的解釋,，申請人所申請公開的信息應當與其自身生產(chǎn),、生活、科研等特殊需要（俗稱“三需要”）有關,，也即,，審查申請用途成為審查申請人是否適格、申請是否應當被受理的實質(zhì)性要件,?！稐l例》公布之后,，就有觀點主張，應當將要求公開的信息是否屬于申請人的特殊需要納入審查范圍,。按照該觀點,，政府信息公開行政案件應對當事人要求公開的信息是否符合“三需要”進行審查[4]。無論從政府信息公開制度的意義,，還是從制度實施本身而言,，這種限制都是保守甚至荒謬的。

首先,，限制和審查申請用途嚴重背離依申請公開制度的本意,。依申請公開制度本意是保障公眾自由獲取和共享政府信息的權利，擴大可獲取政府信息的主體范圍,，滿足公眾的信息需求[5],。幾乎所有國家和地區(qū)都將申請人界定為“任何人”，并不會對申請人的目的用途進行限制,，而只關注申請人提出的申請是否描述清晰可供其準確檢索以及目標信息是否涉及不公開信息而無法對外提供,。日本在制定《信息公開法》時也曾就是否要求申請人提供申請理由及利用進行過討論，最終的結(jié)論是,，“鑒于依申請公開制度乃是不問申請理由與利用目的,，且不問申請人為誰，而允許請求公開政府文件的制度,，因此,，不應要求申請人說明申請理由,、利用目的,、申請人與所申請信息之間的關聯(lián)性等事項”[6]。

其次,，將生產(chǎn),、生活、科研等特殊需要作為認定申請人資格的要件是多余的,，且完全不具有任何意義和操作性,。如果公開申請人不方便以生產(chǎn)、生活上的特殊需要等理由來搪塞政府機關的審查的話,，至少還可以以科研上的特殊需要來予以搪塞,。從事科學研究是《憲法》規(guī)定的公民基本權利，更沒有任何一部法律只允許大學教授,、研究所的研究人員才有權利進行科學研究,。所以，花費大量的公共成本去審查申請人是否有特殊需要完全沒有任何意義,。實踐中也有的行政機關針對申請人提出的科研需要,，要求其提供科研立項證明,、科研計劃、科研論證書等材料,，這顯然違反政府信息公開制度的本意,。

（三）公開的范圍有限

對于公眾申請公開的信息，除去依法不予公開的外,，行政機關目前一般還只能做到點對點的公開,，而無法做到點對面的公開。換言之,，目前的信息公開尤其是依申請公開還停留在對特定人的公開,，既與政府信息公開制度的目的不符，也不符合網(wǎng)絡時代的信息傳播需求,。

那么,，政府信息可以對申請人公開，是否意味著也就可以對所有人公開?對此,，應區(qū)分兩種情形,。一是向申請人公開有其個人信息的政府信息，這在《條例》第27條中有規(guī)定,。這類信息涉及特定個人的個人信息,，有些還可能涉及其較為敏感的個人信息，原則上僅能向個人信息的本人公開,，而不能隨意向其他當事人公開,。二是向申請人公開不包含其個人信息的政府信息，這種情況意味著申請人所申請公開的信息不涉及任何不宜公開的內(nèi)容,，或者雖涉及他人商業(yè)秘密,、個人隱私等不宜公開的內(nèi)容，但經(jīng)過征詢第三人意見,，或者行政機關經(jīng)過利益衡量認定公開更為有助于保護公共利益,，又或者行政機關對其中涉及不宜公開的信息進行了處理。此類信息對一個人公開就意味著可以對更多的人公開,。但實踐中,，有的行政機關在決定公開信息時往往對信息的使用做出限制。2013年,，針對筆者所在的項目組發(fā)出的申請,，有的地方政府部門在答復中明確要求不得隨意傳播其提供的政府信息。如某地市容管理局提出“申請人不得將獲得的政府信息進行隨意傳播,，不得以此信息謀利或進行任何違法行為,，否則將追究其法律責任”。而且，行政機關往往也不會將其轉(zhuǎn)為主動公開,。這種做法將導致其他需要該信息的公眾只能另行提出申請,，既浪費社會資源，還浪費行政成本,。比較妥當?shù)淖龇ㄊ?，凡是可以對申請人公開的信息，只要不屬于申請人本人的個人信息,，均應直接轉(zhuǎn)為主動公開信息,，可以在門戶網(wǎng)站無限制地查詢。2014年,，國家宗教事務管理局針對筆者所在項目組提出的公開全國登記的宗教活動場所數(shù)目的申請,，不但按時答復，還在門戶網(wǎng)站主動公開了“全國宗教事務場所基本信息”,，這不失為比較積極的做法,。

此外，申請人取得所申請公開的政府信息后,，據(jù)此從事違法犯罪活動,，如何追責?政府信息公開制度的目的是最大限度向社會分享政府信息，在決定是否向申請人公開某政府信息時,，行政機關所要考慮的只能是所申請公開的政府信息是否存在可不予公開的理由,。至于申請人取得此信息后從事何種活動，均無需過問,，即便其據(jù)此從事違法犯罪活動,，國家也有相應的制裁措施，無需政府信息公開環(huán)節(jié)加以過多考慮,，否則無疑就是越俎代庖,、多此一舉。

四,、結(jié)語

信息公開制度起源于非網(wǎng)絡時代,，但必須適應網(wǎng)絡時代的發(fā)展需求。目前,，各級政府機關門戶網(wǎng)站建設水平還不高，影響公開效果,，而且,，信息的管理還停留在傳統(tǒng)模式下，未能適應網(wǎng)絡時代的發(fā)展趨勢,，此外,，對于政府信息的范圍也偏于保守。這些都不利于網(wǎng)絡時代信息的分享、利用,。為此,，政府信息公開也必須適應網(wǎng)絡時代發(fā)展的趨勢，借助信息化提升公開效果,，一是借助網(wǎng)絡時代的發(fā)展,，憑借信息技術的革新，進一步推進政府信息的自由獲取,、利用與傳播,，二是要適應網(wǎng)絡時代的要求，進一步擴大公開范圍,，從制度機制上方便政府信息在“信息高速公路”快速跑動,。

參考文獻

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