自1978年改革開放以來,，當代中國社會正在經(jīng)歷著從中央計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉型。在過去近四十年的中國改革開放過程中,，整個社會基本上達成建立一個法治化的市場經(jīng)濟體制的基本共識,。1982年通過并于1993、1999和2004年三次修訂的《中華人民共和國憲法》第五條,，把“中華人民共和國實行依法治國,，建設社會主義法治國家”設定為國家的長期發(fā)展目標。2013年11月12日中共十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》,，充分肯定了十一屆三中全會以來所進行的中國經(jīng)濟體制,、政治體制、文化體制,、社會體制,、生態(tài)文明體制和黨的建設制度改革，并把全面深化改革的總目標確定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,。

自晚清以來，經(jīng)過無數(shù)次的革命,、抗戰(zhàn)和國內戰(zhàn)爭,，中國共產黨人和無數(shù)志士仁人為建立一個現(xiàn)代國家制度和經(jīng)濟發(fā)展而付出了艱苦卓絕的努力。實際上整個中國社會也在探索著如何組織人民的生存和生活,，如何建立一個現(xiàn)代國家制度而不斷進行著制度創(chuàng)新和制度變革。只是經(jīng)歷了近三十年的計劃經(jīng)濟實驗,，并遭受了1958年的“大躍進”和“十年文革”,，直至1978年之后，我們才真正認識到,，前蘇聯(lián)式的計劃經(jīng)濟模式是不可行的,，乃至是災難性的；只有市場經(jīng)濟才是人類社會所能發(fā)現(xiàn)的最有效率和最能增進人類福祉的資源配置體制,。同時我們也開始逐漸認識到,，只有建立一個法治化的國家制度來確保市場經(jīng)濟的運行，才能確保中國能行進在一個穩(wěn)定,、和諧和持續(xù)經(jīng)濟增長并使人民福祉不斷增進的正確道路上,。要建立一個法治化的市場經(jīng)濟國家，就要進行經(jīng)濟體制和政治體制的改革,，推進國家治理體制的現(xiàn)代化,。從整體上來看，自中共十一屆三中全會以來所進行的中國經(jīng)濟體制,、政治體制,、文化體制,、社會體制、黨建等方面的全面改革,，實際上意味著當代中國還行進在一個現(xiàn)代化國家制度建設的半路上,。

在近些年中國國家治理體系現(xiàn)代化建設方面，一項重要的改革是政府預算管理制度的規(guī)范與建設,。在中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》第八部分“加強社會主義民主政治制度建設”中,，就提出了這一政治體制改革的基本原則：“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責,、受人大監(jiān)督制度,。健全人大討論、決定重大事項制度,，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告,。加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產監(jiān)督職能,。落實稅收法定原則,。”

稅收法定原則是現(xiàn)代各國民主政治制度中一項基本原則和國家的基本制度,。它肇始于英國,，現(xiàn)已為當今世界各國所公認，其基本精神在各國憲法或稅法中都有體現(xiàn),。稅收法定原則,，是指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應法律作前提,，政府則不能征稅,，公民也沒有納稅的義務。稅收主體必須依且僅依法律的規(guī)定征稅,；納稅主體必須依且僅依法律的規(guī)定納稅,。稅收法定具體內容包括三個部分：稅種法定、稅收要素法定,、程序法定,。

由于現(xiàn)代中國的國家制度是由二十世紀五十年代想要建立的計劃經(jīng)濟體制模式設計出來的，在1954,、1975,、1978、1982《中華人民共和國憲法》乃至1982年憲法的四次修正案（1988,、1993,、1999和2004）中，稅收法定原則都沒有明確的規(guī)定,，而現(xiàn)行《憲法》只在第五十六條有“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”,，這一條文只說明中華人民共和國公民的納稅義務是依據(jù)法律產生的和必須履行的,，但卻沒有明確規(guī)定征稅主體應依照法律規(guī)定來征稅，因而該規(guī)定無法全面體現(xiàn)現(xiàn)代國家稅收法定主義的精神,。

由第九屆全國常務委員會第二十一次會議于1992年9月4日通過并于1993年1月1日實施的《中華人民共和國稅收征收管理法》第三條有規(guī)定：“稅收的開征,、停征以及減稅、免稅,、退稅,、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行,；法律授權國務院規(guī)定的,，依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關,、單位和個人不得違反法律,、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征,、停征以及減稅,、免稅、退稅,、補稅和其他同稅收法律,、行政法規(guī)相抵觸的決定?！边@一規(guī)定才說明我們國家制度開始有了稅收法定的基本精神,。

但是，這一條規(guī)定并沒有明確誰來制定稅法,，但卻明確說明“法律授權國務院規(guī)定的,，依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。結果導致在我國現(xiàn)行的十八個稅種中,，除個人所得稅、企業(yè)所得稅,、車船稅由法律規(guī)定征收外,，增值稅、消費稅和資源稅,、房產稅等十五個稅種均由國務院制定的有關暫行條例規(guī)定征收,，故可以認為稅收法定，包括起三個基本要素,，稅種法定,、稅收要素法定、程序法定,，在我國還沒有得到落實,。

另外,，從理論上來看，盡管稅收法定已經(jīng)是當代世界各國國家的基本制度構成部分,，但是中國學界和社會各界真正注意到這一點還比較晚,。直到二十世紀八十年代，大部分國人很少注意和認識到這一點,。從目前所收羅的研究資料來看,，稅收法定原則最早是在1989年作為西方國家稅法的四大基本原則之一被介紹到中國來的。中國當代民商法泰斗謝懷栻先生在《西方稅法的幾個基本原則》一文中曾詳細地論述了稅收法定原則,、稅收公平原則,、社會政策原則和社會效率原則，尤其強調了稅收法定精神（見謝懷栻,，“西方稅法的幾個基本原則”,，載劉隆亨《依法治稅簡論》，北京大學出版社1989年出版,，第150-153頁）,。

到了二十世紀九十年代后，中國法學界和財政學界開始大量討論這一原則,。隨著中國市場化改革的深入推進和公民私人財產權在《憲法》和《物權法》的逐步得到明確,，越來越多的學者開始討論現(xiàn)代社會中的稅收法定和稅收法治精神了。隨著時代的進步,，中國的法學界,、財政學界和經(jīng)濟學界以及一些全國人大代表、政協(xié)委員大家不斷共同呼吁,，中共十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條,，最終寫入了“落實稅收法定原則”，并且全國人大要在未來五年中對所有中國政府的現(xiàn)有十八個稅種的十五個稅種進行立法,，這應該說是中國現(xiàn)代國家制度建設方面的一項很大進步,。

與落實稅收法定原則相聯(lián)系的，是中國政府預算管理制度的改革和建設,。而加強人大對政府預算的全面審查和監(jiān)督乃至制衡,，則成了中國國家治理體制現(xiàn)代化的一個重要組成部分。經(jīng)過蹉跎十余年,，最后經(jīng)由多方博弈而在2014年8月31日由全國人大常委會最后審議通過《中華人民共和國預算法》的修訂稿,，則構成了最近幾年中國國家治理體系現(xiàn)代化或者說現(xiàn)代國家制度建設的一個重要進展，或者說代表了最近幾年中國人思想觀念方面的進步和政府管理體制方面的一項重要改革,。盡管新的《預算法》已經(jīng)修訂和頒布了,，但到目前為止，國務院《預算法實施條例》修正案還沒有通過和頒布實施，因而從某種意義上來說,，新《預算法》到目前為止還是為限制政府財稅和預算權力所鑄造的一個“紙籠子”,，但筆者認為這當成為未來中國國家治理體系現(xiàn)代化建設的一個基本方向。未來中國的改革和現(xiàn)代國家制度建設,，遲早會把這一點落實下來,。

作為一條理論戰(zhàn)壕中的“戰(zhàn)友”，天津財經(jīng)大學的首席教授,、筆者的好友李煒光教授與我共同發(fā)起和組織了數(shù)次關于《預算法》和《預算法實施條例》修改的討論會,。身為我國著名的財政學家，李煒光教授也是較早提出政府財政和稅收法治精神的學者,，并在這方面著作等身,。筆者作為一個制度經(jīng)濟學的研究者，在新制度經(jīng)濟學和哈耶克的思想研究方面,，前幾年做了一些工作,。但在政府財稅和預算制度方面，我實是外行,，關注政府預算管理制度和《預算法》的修改問題也很晚,。

這些年來，我之所以關注財稅問題,，乃至預算法的修訂,，是因為有一個事情刺激了我，那就是5·30事件,。2007年5月30日夜里12點,，國稅局把證券交易印花稅從千分之一提到千分之三。光這一項措施,，2007年下半年7月1日到12月31日財稅部門就多征了兩千零五十億元的印花稅,，相當于次年中國政府所減免的全國農業(yè)稅的近兩倍。從那時候開始,，我才意識到政府的稅收和財政支出,，才是現(xiàn)代國家制度建設的核心問題。尤其是2007年下半年在網(wǎng)上查到李煒光教授的“無聲的中國納稅人”（《書屋》2006年12月）一文,，讀后對我震動很大,。那時，我也從網(wǎng)上查到了蔡定劍,、劉劍文教授等法學家的對各國稅收法治和預算民主的論述。從那時才開始,，我才意識到現(xiàn)代民主政治的核心和實質是如何管住政府征稅權和政府預算收支,，隨即在國內外網(wǎng)絡和平面媒體上發(fā)表一些文章。

這些年來，我和李煒光教授以及財政學界和稅法學家的一些教授一起,，撰寫了一些論文和著作,，在推動落實稅收法定原則方面做了些理論工作，并從2010年開始,，我們就一直關注并實際上參與了《預算法》修改的專家和學者的建議工作,。收在本書的后面幾篇附錄，詳細記錄了1994年原《預算法》和2014年8月31日由全國人大常委會通過的新《預算法》的對照,，也有幾篇附錄是我們專家學者為《預算法》修改所提出的具體意見和建議,。這部分反映了我們部分專家學者在近些年在《預算法》修改過程中所做的一些努力和部分貢獻。

這里要說明的是,，這次預算法的修訂和頒布,，是國家立法機關、政府有關部門和社會各界共同參與和博弈的結果,。

從學界來說,，參加筆者和李煒光教授所共同發(fā)起主辦的數(shù)次《預算法》修訂專題研討會的專家學者，包括直接參與新《預算法》修正案起草的北京大學法學院的劉劍文教授和中國政法大學的施政文教授,，也有全國政協(xié)委員蔣洪教授,、原全國人大代表葉青教授，多年研究預算法修改的中央財大的王雍君教授,，以及多年關注預算法修改的上海財經(jīng)大學公共政策學院的朱為群教授,、劉小兵教授、鄧淑蓮教授和鄭春榮教授等財政學的專家,，以及中國社會科學院農經(jīng)所的馮興元教授,、華東政法大學經(jīng)濟法學院院長吳弘教授和上海交通大學凱原法學院的許多奇教授，以及武漢大學法學院稅法學專家熊偉教授等,。這些專家學者分別參加了我們所組織的數(shù)次研討會,，貢獻了許多修正意見。

中山大學的馬駿教授雖然沒參加我們在上海組織的《預算法修正案》二審稿理論討論,，但對我們參會專家學者所起草的《預算法》修正案二審稿的修改意見稿提出了他的一些書面修改意見,，并參與了簽名。中歐陸家嘴國際金融研究院的劉勝軍副院長也參加了關于《預算法實施條例（修訂征求意見稿）》的專家學者的討論會,，并提出了一些具體修改意見和組織協(xié)調工作,。

作為數(shù)次《預算法》修改和《預算法實施條例》（至今未能通過并出臺）修改研討會的主要參與者，上海法律與金融研究院的傅蔚岡院長和聶日明研究員不但提出了大量修改意見,，而且還具體組織和安排了數(shù)次研討會,，并提供了資金支持。尤其是聶日明研究員,，在這些專題研討會上,，他和研究院的一些研究人員和工作人員一起，具體記錄了參會專家的發(fā)言，編制了1994年的《預算法》與新《預算法》修正案以及我們數(shù)次會議所提專家修正意見的修正意見的逐條對照表,。收入本書的七篇附錄,，包括我們向全國人大、國務院和有關部門提出的具體的修正意見,，也是傅蔚岡,、聶日明及其上海法律與金融研究院的研究和工作人員具體記錄、起草和文字操作的,。他們在實際過程中做了大量工作和貢獻,。

修正意見起草后，我們分別傳給各位參會專家自己修改,，由傅蔚岡,、聶日明和我統(tǒng)稿，最后定稿后大家共同簽署再提交給全國人大,、國務院法制辦和有關部門,。故他們的貢獻是當為歷史所銘記的。作為數(shù)次《預算法》及其《預算法實施條例》修改研討會的組織者,，我和李煒光教授除了提出自己的修改意見外,，主要負責組織和協(xié)調，以至到最后的文字把關和定稿,。當然,，作為本書后面所附幾篇附錄的修正意見稿，都是我由最后文字通稿和定稿后才報呈人大和國家有關部門的,，任何錯誤和不當之處,，我個人也當負首要責任。

2012年7月6日,，新《預算法》放到全國人大網(wǎng)上向全社會公開征求意見后,，由于有關方面并沒有做任何公開宣傳，是全國人大財經(jīng)委員會副主任,、原央行副行長吳曉靈女士于7月19日打電話到我辦公室,，提醒我《預算法》修正案已經(jīng)放到全國人大網(wǎng)上公開征求意見，得知這一消息后,，我在當天下午寫出了“預算法修改怎能靜悄悄,？”的網(wǎng)文。之后我們組織了幾次關于預算法修改的專家學者的研討會,。多次研討會后我們提出的修改意見稿,，都會即時呈報給吳女士審閱，她也參加了我們在北京召開的八位專家的《預算法修正案（三審稿）》的理論討論會,，并到場做了晚餐主旨講演,。但是我這里必須說明,，本書中的任何觀點，乃至我們專家學者關于《預算法》幾版征求意見稿所提出的修改意見,，全是我們參會專家自己的共同意見，與吳曉靈女士無關,。

原國家稅務總局副局長許善達先生,、原財政部財政科學研究所所長賈康教授，以及上海財經(jīng)大學校長樊麗明教授,，曾分別參加我們所共同組織的數(shù)次《預算法》修改的閉門研討會,，并做了主題發(fā)言和即時發(fā)言，但是,，我們關于預算法修改的具體修改意見和建議,，同樣由我們幾次參會的專家學者所共同負責。我國老一代的經(jīng)濟學家張曙光教授,、王則柯教授,，以及中國人民大學的毛壽龍教授等，曾參加我和李煒光教授所共同發(fā)起和組織的數(shù)次理論研討會和新聞發(fā)布會,，做過主旨演講,、即時發(fā)言或參與座談，在推動我國政府預算公開,、財政透明乃至預算法的修訂方面也做出了諸多貢獻,。

財政部國庫司和央行國庫局的有關領導曾分別邀請我和部分專家學者，參加他們分別組織的一些座談會,，以及2016年二月在上海召開的G20財長和央行行長會議,，向我們分別講解和溝通了關于央行經(jīng)理國庫的實際運作機制和他們各方的意見，并向我們提供了一些參考材料,。幾篇筆者的文章,，以及我們關于《預算法》幾次修正案的具體建議，也充分參考了財政部國庫司,、央行及其國庫局有關領導向我們所提供的信息,。但是，這里也必須強調,，我們專家學者所提出的關于《預算法》修改的意見,，全是我們參會專家自己所共同提出的，與央行國庫局和財政部國庫司的領導也沒有任何關系,。

江西省人大預算工作委員會和廣州市人大預算委員會的各位主任委員曾多次邀請我們參加一些省市人大預算工委所組織的政府預算監(jiān)督,、預算公開透明以及預算法修改的專題研討會，向我們介紹了一些省市人大及其預算工委對一些省市政府預算進行監(jiān)督和審理的實際經(jīng)驗和工作流程,。2015年7月7日,，在劉劍文教授牽頭的中國財稅法學研究會組織下,，我們十六位財稅法專家和經(jīng)濟學人赴廣州市人大調研，并隨即召開了兩天關于《預算法實施條例》修正案的座談會和專題研討會,。廣州市人大預算委員會的前主任委員歐陽知先生向我們詳細介紹了廣州市人大加強對市政府預算的監(jiān)督和規(guī)范政府行為方面的改革和經(jīng)驗,，這使我們參會學者更加清楚地認識到加強人大對政府預算的監(jiān)督和規(guī)范政府的財政收支行為，乃是國家治理體系現(xiàn)代化建設的一個重要組成部分,。

2014年在上海召開的一次經(jīng)濟學家專題研討會上,，我曾經(jīng)向北京大學國家發(fā)展研究院名譽院長林毅夫教授詳細介紹了我個人對國家治理系統(tǒng)現(xiàn)代化的一些看法以及我們一些專家學者對《預算法》修改的一些具體建議，得到了他的認同,，他也談了他自己的一些想法,。最后我還委托林毅夫教授向決策層轉達了我們的意見和建議。過去十幾年來,，清華大學人文社會科學學院經(jīng)濟學研究所的蔡繼明教授曾多次邀請我到清華大學參加學術討論會和做講座,，而我在清華的許多講演和發(fā)言也都與稅收法定原則和預算民主政制建設有關。繼明兄還和上海社會科學聯(lián)合會一起,，安排我參加了2013年7月由十二屆全國人大常委會副委員長,、民進中央主席嚴雋琪來上海召開關于十八屆三中全會將要通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》的專家學者座談會，在座談會上我做了發(fā)言,，講了稅收法定原則和政府預算民主制度是人類社會現(xiàn)代化的一個重要組成部分,，當是我國國家治理體系現(xiàn)代化的一個重要制度建設。會后我向有關方面提交了自己的發(fā)言稿和簡短的意見,。因此,，2013年12月份我在美國加州大學圣地亞哥分校第一次讀到中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》的新聞稿，發(fā)現(xiàn)第二十七條有“落實稅收法定原則”的規(guī)劃,，當時真激動不已,，覺得當代中國正走在現(xiàn)代國家制度建設的正確軌道上。

中國企業(yè)研究所的理事長王維嘉博士和唐大杰秘書長也提供了支持,。2014年,，中國企業(yè)研究所曾支持并具體協(xié)調和組織了一些專家學者在北京召開了兩次關于《預算法》修改的專家研討會，并在之后又多次支持我們相關研究,，以及我們部分專家在廣州召開的《預算法實施條例》征求意見的研討會,。尤其是我們八位專家向全國人大法工委和中辦法制局所提交的關于《預算法》修改的具體修正意見，這與王維嘉理事長和唐大杰所長的支持和參與是分不開的,。

筆者相信,，中國的市場化改革道路一旦開啟，在二十一世紀的當代世界就是不可逆的,。1978年以來,，中國沿著十一屆三中全會和十八屆三中全會所逐步確立的建立法治化市場經(jīng)濟制度的改革道路一路走來，才有了過去近四十年中國經(jīng)濟的高速增長,。過去四十年中國市場化改革的路程,，也說明中國的國家體制還是可改的和可塑的,。但是，筆者相信,，如果背離了建立法治化的市場經(jīng)濟制度這一中國改革開放的大方向,，如果有任何欲倒退到中央命令經(jīng)濟的體制模式的嘗試和努力，那結果或將會為中國帶來一場玉石俱焚的大革命,，或將導致中國經(jīng)濟的緩慢衰萎,。對未來中國乃至全人類，那都將是一場巨大的災難,。就此而論，我的相關時評文論,，既是現(xiàn)實的和歷史的,，也是理論的和理念的。

最后要指出的是,，作為制度經(jīng)濟學的研究者,，我近十幾年來花費了大量的時間和精力，為中國的改革與經(jīng)濟發(fā)展乃至國家治理體制現(xiàn)代化建設方面撰寫這些時評和文論,，因而放棄乃至延后了一些關于制度經(jīng)濟學基本理論著作的寫作與研究,，但我從來不后悔自己這些年的“不務正業(yè)”。能為我們的國家和社會的點滴進步而貢獻自己的一點理論思考,，是一個當代經(jīng)濟學人所當為的事工,。