一,、環(huán)境公益訴訟訴前程序的必要性及其現(xiàn)存問題

 

2015年7月1日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》,，首次就檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置訴前程序,，并且授權(quán)最高人民檢察院制定相應(yīng)的實(shí)施辦法,。同年12月,，最高人民檢察院頒布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)辦法》），進(jìn)一步就公益訴訟訴前程序進(jìn)行具體和細(xì)化的規(guī)定,。2016年2月,，最高人民法院發(fā)布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《審理辦法》），將檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的證明材料列為人民法院審查起訴的必備材料,。

 

（一）環(huán)境公益訴訟訴前程序的必要性分析

 

檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟前,，須先行督促或建議法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟；只有履行了訴前程序,，法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟,，或者沒有適格主體提起訴訟，且環(huán)境公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,，檢察機(jī)關(guān)才能提起環(huán)境公益訴訟,。公益訴訟訴前程序的必要性集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

 

1、貫徹檢察監(jiān)督謙抑性原則的內(nèi)在要求

 

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)法院的審判和執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督,。由于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督所具有的單向性，其監(jiān)督權(quán)容易出現(xiàn)不當(dāng)擴(kuò)張和濫用等問題,。故而,，作為具有法律監(jiān)督性質(zhì)的公權(quán)力，檢察權(quán)介入民事公益訴訟領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)遵循謙抑性原則,，保持理性與克制,，謹(jǐn)慎行使，避免權(quán)力過度擴(kuò)張,。這一點(diǎn)在民事訴訟法第二百零九條中已有規(guī)定,。在環(huán)境民事公益訴訟的啟動(dòng)上，檢察機(jī)關(guān)同樣應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限性和補(bǔ)充性的介入,。具言之,，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行督促或者建議其他適格主體提起環(huán)境民事公益訴訟,；其他適格主體提起環(huán)境民事公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)再行提起,；只有在其他適格主體均不予起訴或沒有適格主體起訴的情況下,，檢察機(jī)關(guān)才能行使提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)。

 

2,、有效節(jié)約司法資源的必然選擇

 

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,，環(huán)境污染和生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重制約社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,，僅靠環(huán)境行政執(zhí)法來維護(hù)環(huán)境公益已力不從心,。為了應(yīng)對(duì)這種狀況，賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟勢在必行,，可以有效補(bǔ)充對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的不足,。然而，檢察機(jī)關(guān)除提起環(huán)境民事公益訴訟外,，還肩負(fù)著提起刑事公訴和實(shí)施法律監(jiān)督等職責(zé),，因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟所投入的司法資源比較有限,。日趨嚴(yán)峻的環(huán)境污染和生態(tài)破壞與司法資源有限性之間的矛盾,，決定了檢察機(jī)關(guān)不宜成為提起環(huán)境民事公益訴訟的第一順位主體。因此,，訴前程序能夠有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源進(jìn)入環(huán)境民事公益訴訟,，在維護(hù)環(huán)境公共利益的同時(shí)，也可以有效節(jié)約司法資源,。

 

（二）公益訴訟訴前程序的現(xiàn)存問題

 

訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟程序設(shè)計(jì)的亮點(diǎn)環(huán)節(jié),，在具體制度的設(shè)置中存在一些問題，影響訴前程序作用的發(fā)揮,。

 

第一,，履行訴前程序的方式，“兩高”的規(guī)范性文件之間存在抵牾現(xiàn)象,?！对圏c(diǎn)辦法》第13條確立了兩類訴前程序：一是督促起訴，二是建議起訴,。督促起訴是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的自然延伸,，其適用對(duì)象應(yīng)為公權(quán)力機(jī)關(guān)，《試點(diǎn)辦法》第13條第（1）項(xiàng)規(guī)定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”,。國家機(jī)關(guān)類型甚多,，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān),、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān),，故而需要進(jìn)行目的性限縮解釋，將“機(jī)關(guān)”解釋為行政機(jī)關(guān),。因此,，在環(huán)境公益訴訟程序中，督促起訴制度是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,?；诙酱倨鹪V所具有的法律監(jiān)督屬性，負(fù)有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起環(huán)境民事公益訴訟,。

 

與督促起訴不同,，建議起訴是檢察建議在環(huán)境公益訴訟程序中的具體化形式，具有非強(qiáng)制性,，適用于環(huán)保組織,。對(duì)于環(huán)保組織而言，啟動(dòng)民事公益訴訟屬于訴權(quán)范疇,，可以行使也可放棄行使,，檢察機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制,，而是建議適格環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟,。

 

《試點(diǎn)辦法》第13條第2款為檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序提供了制度保障，即行政機(jī)關(guān)和環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理,，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān),，這樣，檢察機(jī)關(guān)既獲得了適格主體是否起訴的準(zhǔn)確信息,，又保留了來往函件作為將來檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前履行訴前程序的證據(jù)材料,。看似自洽合理易操作,，但結(jié)合《審理辦法》第2條的規(guī)定,，會(huì)發(fā)現(xiàn)“兩高”文件中的訴前程序履行方式并非完全相同。該條第（3）項(xiàng)規(guī)定：“人民檢察院已經(jīng)履行督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟的訴前程序的證明材料”,?？梢姡秾徖磙k法》將督促起訴和支持起訴作為履行訴前程序的類型,。支持起訴規(guī)定于民事訴訟法第十五條,，是對(duì)于侵害國家、集體或個(gè)人合法權(quán)益的行為,，檢察機(jī)關(guān),、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)等法律規(guī)定的特定主體,，從物質(zhì)上,、道義上、輿論上,、證據(jù)上,、專業(yè)技術(shù)等方面支持受害者向法院起訴的一項(xiàng)制度。嚴(yán)格來說,，支持起訴貫穿于訴訟程序,，并非訴前程序的內(nèi)容。將支持起訴作為履行訴前程序的證據(jù),，明顯不妥,。比較而言，《試點(diǎn)辦法》將建議起訴和督促起訴作為訴前程序的規(guī)定更為合理,。

 

第二,，建議起訴的對(duì)象嚴(yán)格受區(qū)域限制、督促起訴的對(duì)象行政機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)不明確而導(dǎo)致訴前程序落空,。建議起訴的對(duì)象環(huán)保組織,，只要具備法律、司法解釋規(guī)定的提起環(huán)境公益訴訟的資格,，即可成為公益訴訟的適格原告,，可以在全國范圍內(nèi)提起環(huán)境民事公益訴訟。按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定,，提起公益訴訟的環(huán)保組織,，并沒有執(zhí)業(yè)區(qū)域范圍的限制，因此,，適格原告起訴權(quán)的行使不應(yīng)受到地域的約束,。否則，構(gòu)成公益訴權(quán)的不正當(dāng)限制,，不符合保護(hù)生態(tài)環(huán)境,、消除環(huán)境污染以及調(diào)動(dòng)環(huán)保組織提起公益訴訟積極性的制度目的。然而,，根據(jù)《試點(diǎn)辦法》第2條第1款和第13條第1款的規(guī)定,，檢察機(jī)關(guān)建議起訴的主體范圍僅限定在其轄區(qū)內(nèi)，一般為地級(jí)市行政區(qū)域內(nèi),。實(shí)際上,，相關(guān)的環(huán)保組織地域分布不均，并非每一地級(jí)行政區(qū)域內(nèi)都存在適格環(huán)保組織,，試點(diǎn)實(shí)踐中已有不少例證,。因此,，上述規(guī)定直接導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)起訴前難以找到適格環(huán)保組織而使訴前程序形同虛設(shè)。

 

在督促起訴方面,，除了海洋環(huán)境保護(hù)法第八十九條第二款允許海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門代表國家對(duì)破壞海洋生態(tài),、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),，給國家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求外,，現(xiàn)行法律沒有明確賦予環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴權(quán)，行政機(jī)關(guān)事實(shí)上無法提起環(huán)境民事公益訴訟,，這也造成檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟實(shí)際上有名無實(shí),，督促起訴程序仍然停留在紙面上，尚未真正落地,?？梢姡せ疃酱倨鹪V,，行政機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境民事公益訴訟的適格主體須得到法律的明確承認(rèn),，而且督促起訴制度是環(huán)境公益訴訟程序的重要構(gòu)成部分，將督促起訴制度的完善納入到訴前程序的優(yōu)化中進(jìn)行一體建構(gòu),，符合現(xiàn)實(shí)必要性和制度周延性,。另外，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政區(qū)劃而設(shè)置,，根據(jù)級(jí)別管轄原則和地域管轄原則來行使法定職權(quán),，因此，檢察機(jī)關(guān)履行督促起訴程序區(qū)域范圍的設(shè)定應(yīng)當(dāng)考慮以上因素,。

 

根據(jù)《試點(diǎn)辦法》第2條第3,、 4款之規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟案件的管轄權(quán)可以在上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間轉(zhuǎn)移,。因此，管轄權(quán)轉(zhuǎn)移涉及轄區(qū)范圍的變化會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)建議起訴和督促起訴的對(duì)象地域范圍具有不確定性,，這也極大弱化了公益訴訟訴前程序的約束力,，訴前程序本來受法定的剛性約束，但因提起訴訟的主體變化而變得約束全無,。

 

第三,，現(xiàn)行規(guī)定存在訴前程序與訴訟程序銜接困難的問題。原因在于訴訟程序中的法院公告范圍大于訴前程序的履行范圍,。具體而言,，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《環(huán)境公益訴訟規(guī)定》）第10條的規(guī)定，法院在立案后,，將會(huì)在全國范圍內(nèi)對(duì)案件受理情況公告三十天,，在此期間其他有權(quán)提起民事公益訴訟的社會(huì)組織可以作為共同原告加入到訴訟當(dāng)中,。如果檢察機(jī)關(guān)在轄區(qū)內(nèi)尋找公益組織訴訟主體無果，爾后法院在全國范圍發(fā)布公告,，轄區(qū)外的適格主體通過公告消息得知訴訟并作出愿意參加訴訟的意愿,，那么將產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該退出訴訟程序這一無法回避的問題。因此,，履行訴前程序區(qū)域范圍過于狹窄,，不僅導(dǎo)致不當(dāng)限制適格主體的訴權(quán)，更為重要的是法院履行公告程序的地域范圍大于訴前程序履行的地域范圍,，將會(huì)導(dǎo)致訴前程序與訴訟程序相互抵觸,、互不銜接的矛盾。

 

過窄地限定檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的區(qū)域范圍,，會(huì)造成有意愿提起環(huán)境民事公益訴訟的適格主體被排除在外,，而履行訴前程序的地域范圍不確定，則可能會(huì)剝奪適格主體的起訴機(jī)會(huì),，不符合環(huán)境民事公益訴訟的制度目的和訴前程序的價(jià)值要求,。謙抑性原則要求檢察權(quán)介入民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)尊重其他適格主體的民事公益訴權(quán)，優(yōu)先給予其他適格主體提起訴訟的機(jī)會(huì),，否則,，訴前程序就會(huì)流于形式，從外觀上嬗變?yōu)闄z察機(jī)關(guān)獨(dú)占公益訴權(quán),。最為重要的在于,，窄化區(qū)域范圍會(huì)破壞程序的連貫性，導(dǎo)致訴訟程序被迫中斷,，無法有效運(yùn)行,。

 

綜上所述，為了問題的有效解決,，我們應(yīng)當(dāng)重視程序的價(jià)值以及程序的連貫性,，與此同時(shí)還必須考慮司法資源與訴訟成本的問題。畢竟,，程序價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須考慮國家司法資源的有限性和訴訟成本的節(jié)約問題,，而不可能在任何案件和任何訴訟程序中都無限制加以保障。[1]因此,，訴前程序的優(yōu)化改良應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)程序價(jià)值的基礎(chǔ)上兼顧成本節(jié)約問題,。

 

二、環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的優(yōu)化構(gòu)想

 

（一）訴前程序履行的地域范圍問題—不同路徑的區(qū)分

 

檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的地域范圍應(yīng)當(dāng)拋棄“轄區(qū)”這個(gè)概念,。如前所述,，履行訴前程序因?yàn)閰^(qū)域太小的原因?qū)е略V前程序所期望達(dá)到的目標(biāo)落空，甚至抽空訴前程序所具有的意義和價(jià)值,。為此,，可以考慮將檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的區(qū)域適當(dāng)擴(kuò)大到固定的地域范圍,，而且不應(yīng)隨著提起環(huán)境公益訴訟檢察機(jī)關(guān)的級(jí)別不同而受到影響。具體而言,，以《試點(diǎn)辦法》中檢察機(jī)關(guān)建議起訴和督促起訴的對(duì)象所限定的地級(jí)行政區(qū)域范圍為基準(zhǔn),，設(shè)想檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的兩種選擇方案：一是擴(kuò)大到省級(jí)行政區(qū)域，二是擴(kuò)大到全國范圍,。

 

據(jù)此,，可以構(gòu)建如下兩種實(shí)施訴前程序的模式：一是限定模式，即檢察機(jī)關(guān)針對(duì)其所在地省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)特定的適格環(huán)保組織發(fā)送檢察建議書,。在限定模式下,，適格環(huán)保組織明示或者默示不予提起公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為公益訴訟人提起訴訟,，而法院立案后無須履行公告參加訴訟程序,。二是非限定模式，即檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的地域范圍不限定于某一個(gè)行政區(qū)域,，而是針對(duì)全國范圍內(nèi)不特定的適格環(huán)保組織發(fā)出檢察建議書,。在非限定模式下，沒有適格環(huán)保組織在規(guī)定的期限內(nèi)告知其有提起環(huán)境公益訴訟之意愿的,，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為公益訴訟人提起訴訟,，而法院立案后仍須將案件受理情況進(jìn)行公告。

 

基于行政機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn)和行政執(zhí)法的管轄原則,，對(duì)于特定的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事件,，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的行政機(jī)關(guān)同樣是特定的。此外,，由于涉及環(huán)境污染,、生態(tài)破壞的公益訴訟案件影響范圍大、涉及人數(shù)多,、社會(huì)關(guān)注度高,，協(xié)調(diào)復(fù)雜利益沖突的難度和壓力也很大，縣級(jí)行政機(jī)關(guān)恐難勝任,。同時(shí),，《試點(diǎn)辦法》明確環(huán)境民事公益訴訟案件原則上由地級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄，《環(huán)境公益訴訟規(guī)定》則規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟案件原則上由中級(jí)法院管轄,，若與管轄級(jí)別掛鉤，由地級(jí)以上行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟比較妥當(dāng),?；谶m格行政機(jī)關(guān)的特定性，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施督促起訴程序的對(duì)象范圍可以明確為與檢察機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)級(jí)別的行政機(jī)關(guān),，因此不存在限定模式與非限定模式的討論空間,。

 

由于行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟缺乏具體的法律規(guī)范,，有待于未來法律的明確授權(quán)，司法解釋等低位階的規(guī)范文件都無法授予權(quán)力,，因此,，行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，在我國還尚待時(shí)日,。實(shí)際上,，《試點(diǎn)辦法》實(shí)施之后，司法實(shí)踐中判決書出現(xiàn)的訴前程序局限于建議起訴,，督促起訴尚付闕如,。有鑒于此，下文先省略關(guān)于督促起訴這一檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的討論,。

 

（二）兩條路徑之間不同因素的對(duì)比

 

1,、公告抑或通知：檢察建議書的送達(dá)方式

 

履行訴前程序的方式應(yīng)符合比例原則的要求，相應(yīng)地,，在不同地域范圍履行訴前程序決定其不同的方式,。

 

在限定模式中，因?yàn)榉秶呀?jīng)限定在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi),，主體已經(jīng)相對(duì)特定化,，用公告的方式履行訴前程序，難以達(dá)到建議起訴的效果,。因此,，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采用通知的方式，針對(duì)其所在地省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)保組織發(fā)送檢察建議書,。具體而言,，根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第五十八條第一款之規(guī)定，可以提起民事公益訴訟的環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門登記,。因此,，將履行訴前程序的地域范圍限定于省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)可以通過省級(jí)民政部門獲得適格環(huán)保組織的相關(guān)具體信息,，從而將受送達(dá)人特定化,，與通知方式相契合。

 

而在非限定模式中,，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)全國范圍內(nèi)不特定的環(huán)保組織通過公告方式發(fā)出檢察建議書,。與限定模式相比，非限定模式可以讓更大范圍內(nèi)的環(huán)保組織知悉檢察建議,，從而有機(jī)會(huì)參與到環(huán)境公益訴訟中,，充分發(fā)揮訴前程序?qū)ふ覞撛谶m格主體的作用。而且,，非限定模式能夠在更大程度上保障適格環(huán)保組織行使提起民事公益訴訟的選擇權(quán),。檢察機(jī)關(guān)通過非限定模式履行訴前程序,，設(shè)定公告期和公告的程序效力，不僅輻射范圍廣,，透明性和公正性增強(qiáng),，而且程序效力也更加明確。[2]

 

非限定模式由于采用公告方式建議環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟,，因此,，不可避免地帶有公告這一擬制送達(dá)方式所具有的天然缺陷。作為擬制送達(dá),，公告送達(dá)與實(shí)際送達(dá)的效果不同,。考慮到我國幅員遼闊,、人口眾多且流動(dòng)頻繁的特點(diǎn),，現(xiàn)階段的公告送達(dá)常流于形式，往往淪為推進(jìn)程序展開的技術(shù)性處理手段,，送達(dá)功能未能得到應(yīng)有發(fā)揮,，無法實(shí)現(xiàn)讓受送達(dá)人知曉的基本目的，這顯然不符合環(huán)境公益訴訟訴前程序的初衷,，即調(diào)動(dòng)環(huán)保組織提起公益訴訟的積極性,。為此，需要建立一個(gè)統(tǒng)一,、高效,、專門的信息網(wǎng)絡(luò)公告平臺(tái)，為檢察機(jī)關(guān)采取非限定模式提供便利條件,，增大潛在適格環(huán)保組織知悉檢察建議書的可能性,。

 

2、法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的證據(jù)審查問題

 

訴前程序的實(shí)際履行是檢察機(jī)關(guān)行使訴訟實(shí)施權(quán)的前提條件,，“兩高”相關(guān)文件都對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的證據(jù)問題作了相應(yīng)規(guī)定,。根據(jù)《試點(diǎn)辦法》第19條之規(guī)定，除法律另有規(guī)定外,，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于履行訴前程序的事實(shí)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明,。《審理辦法》第2條也規(guī)定,，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)須向人民法院提交已經(jīng)履行訴前程序的證明材料,。

 

訴前程序性質(zhì)上屬于訴訟要件，法院有責(zé)任對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的證據(jù)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,，以判斷該訴訟要件是否具備,。在立案登記制下，法院不再對(duì)訴訟條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,，而是僅對(duì)起訴的形式要件進(jìn)行一般性核對(duì),，因此，法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的證據(jù)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,，似乎與立案登記制相抵觸,。實(shí)際上這是誤解。立案登記制的確立是為了解決私權(quán)主體的“立案難”問題,，而對(duì)于肩負(fù)法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)而言,，并不存在這一問題。實(shí)際上,，自公益訴訟興起以來,，面臨立案困難的主體主要是環(huán)保組織，而檢察機(jī)關(guān)則常被看作公益訴訟實(shí)施的先鋒,。再者,，檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序是其提起訴訟的先決條件，若在立案階段不對(duì)其訴訟條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,，進(jìn)入審判程序后方發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)并未切實(shí)履行訴前程序,，則可能導(dǎo)致整個(gè)訴訟程序的基礎(chǔ)消失殆盡和司法資源的浪費(fèi)。為了防止后續(xù)訴訟活動(dòng)歸于無效,，并且基于訴訟的安定性和檢察權(quán)的謙抑性,，法院需要實(shí)質(zhì)審查檢察機(jī)關(guān)是否已經(jīng)履行訴前程序，避免在不具備該訴訟條件時(shí)啟動(dòng)訴訟程序,。

 

具體來說,，在限定模式下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過民政部門獲取適格環(huán)保組織的名稱,、地址和聯(lián)系方式等信息,，并據(jù)此送達(dá)檢察建議書。送達(dá)方式可以選擇適用民事訴訟法所規(guī)定的直接送達(dá),、委托送達(dá)和郵寄送達(dá)等,，并以送達(dá)回證、受送達(dá)人的書面回復(fù)或者相關(guān)筆錄作為檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序的基本證據(jù),。

 

在限定模式下,，檢察機(jī)關(guān)需要投入較多時(shí)間精力用于獲取環(huán)保組織的相關(guān)信息、制作檢察建議書和完成實(shí)際送達(dá),，而上述時(shí)間并不計(jì)入期限之內(nèi),。在適格環(huán)保組織較多的情況下，檢察機(jī)關(guān)還需投入更多的時(shí)間精力,。因此,，檢察機(jī)關(guān)采用限定模式履行訴前程序所花費(fèi)的時(shí)間成本較高，需要提交的證據(jù)較為繁雜，可能拖延環(huán)境民事公益訴訟的啟動(dòng),。

 

因此,，對(duì)于限定模式，可以在制度運(yùn)行成熟之后建立一個(gè)公益組織名錄登記冊,，把該區(qū)域所有合乎法律規(guī)定要件的環(huán)保組織都及時(shí)收錄進(jìn)來,，以便日后檢察機(jī)關(guān)送達(dá)檢察建議書時(shí)，提高履行訴前程序的效率,。

 

在非限定模式下,，檢察機(jī)關(guān)采用公告方式在全國范圍內(nèi)履行訴前程序，即在報(bào)紙,、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登檢察建議書,，比限定模式更為簡便。一般而言,，檢察機(jī)關(guān)只需向法院提交刊登相應(yīng)檢察建議書的報(bào)紙,、網(wǎng)絡(luò)公告便可完成相關(guān)證據(jù)的提交。非限定模式所需時(shí)間成本較低,，同時(shí),，需要向法院提交的證據(jù)材料較為簡明。

 

3,、法院公告參加訴訟的程序是否繼續(xù)適用問題

 

訴前程序的目的是尋找適格主體作為環(huán)境民事公益訴訟的原告,，即使有多個(gè)主體愿意提起訴訟而形成共同原告的情形，也應(yīng)當(dāng)在訴前程序中固定下來,。而法院立案后發(fā)布公告的目的,，則是在原告已經(jīng)確定的基礎(chǔ)上，希望更多適格主體在看到公告后參與到已經(jīng)啟動(dòng)的環(huán)境民事公益訴訟程序當(dāng)中,，成為共同原告,。因此，訴前程序與訴訟中的公告程序之間,，存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系,；只有訴前程序成功找到適格環(huán)保組織起訴的情況下，立案后法院公告告知的程序才有意義,。

 

在限定模式下,，省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)適格行政機(jī)關(guān)收到督促起訴意見書和適格環(huán)保組織收到檢察建議書后，明示或者默示不予提起環(huán)境公益訴訟的,，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的條件即已具備,，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為最后順位的適格主體行使公益訴權(quán)。如果法院立案后依據(jù)《環(huán)境公益訴訟規(guī)定》第10條的規(guī)定發(fā)布公告告知相關(guān)適格主體參加訴訟,，此前明確不予提起環(huán)境民事公益訴訟的適格環(huán)保組織,，通過公告參加訴訟程序作出與之前相反的意思表示，屬于違反誠實(shí)信用原則的行為。不過,，法院立案后的公告范圍是全國,，不同于限定模式下的省級(jí)區(qū)域，因此,，可能出現(xiàn)特定省級(jí)區(qū)域外的其他地區(qū)的環(huán)保組織加入進(jìn)來,，成為公益訴訟原告的情形。因此,，在訴前程序?qū)ふ疫m格環(huán)保組織未果，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí),，法院立案后在全國范圍內(nèi)發(fā)布公告,，征集適格主體參與環(huán)境公益訴訟，只會(huì)消解訴前程序的作用,。從程序連貫性的角度觀察,，此際法院在立案后再行發(fā)布公告已經(jīng)失去其必要性。

 

在非限定模式下,，檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的具體方式為公告送達(dá)檢察建議書,。公告送達(dá)無法讓全體適格環(huán)保組織知悉送達(dá)內(nèi)容，故而決定了非限定模式無法真實(shí)反映全體適格主體的真實(shí)起訴意愿,。因此,，檢察機(jī)關(guān)通過非限定模式明確知曉其他適格主體的起訴意愿似乎并不具有合理性。換言之,，僅憑非限定模式無法完全排除其他適格環(huán)保組織的起訴意愿,。在非限定模式下，法院立案后確有必要通過公告發(fā)布案件的受理情況,，法院公告參加訴訟程序則實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化為第二次尋找潛在適格環(huán)保組織的程序,，并作為補(bǔ)充性機(jī)制發(fā)揮輔助訴前程序的作用。

 

4,、是否建立檢察機(jī)關(guān)有效的訴訟退出機(jī)制

 

在限定模式下,，檢察機(jī)關(guān)能夠充分知悉特定適格環(huán)保組織提起民事公益訴訟的意愿，并在確認(rèn)特定適格環(huán)保組織不予提起民事公益訴訟的前提下,，才作為公益訴訟人提起訴訟,。因此，法院無須履行公告參加訴訟程序,，也不存在檢察機(jī)關(guān)退出訴訟的問題,。

 

在非限定模式下，檢察機(jī)關(guān)退出訴訟機(jī)制的建立具有必要性,。在環(huán)境民事公益訴訟中,，由于擁有訴訟實(shí)施權(quán)的主體并非唯一，相反，適格原告呈現(xiàn)多元化,。由于司法資源的有限性和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的謙抑性,，檢察機(jī)關(guān)在行使公益訴權(quán)時(shí)須恪守其最后順位適格原告的地位。這意味著檢察機(jī)關(guān)無法與行政機(jī)關(guān),、環(huán)保組織等其他適格主體成為共同原告,。如果檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起環(huán)境公益訴訟，爾后法院履行公告參加訴訟程序,，新的適格主體加入到訴訟當(dāng)中,，處于原告地位的檢察機(jī)關(guān)不得不讓位于該適格環(huán)保組織。

 

檢察機(jī)關(guān)退出環(huán)境民事公益訴訟,，則訴訟行為的承繼成為亟待解決的問題,。檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)收集的證據(jù)及其已實(shí)施的訴訟行為是否繼續(xù)有效需要進(jìn)行討論。若檢察機(jī)關(guān)退出訴訟,，可以按照民事訴訟法第十五條以及《試點(diǎn)辦法》第13條第3款規(guī)定作為支持起訴人,，仍然可以參加到訴訟當(dāng)中。

 

《環(huán)境公益訴訟規(guī)定》第10條第2款規(guī)定,，法院在立案后發(fā)布案件受理情況的公告期限為三十天,。然而，在公告期限內(nèi),，訴訟程序并沒有停止,，而是繼續(xù)往前推進(jìn)和展開。如果另有適格環(huán)保組織加入環(huán)境民事公益訴訟中,，取代檢察機(jī)關(guān)成為原告,，訴訟承繼問題將會(huì)橫亙在法院、適格環(huán)保組織和被告面前,。

 

如果檢察機(jī)關(guān)退出訴訟,，其所實(shí)施訴訟行為的效力如何評(píng)價(jià)？是歸于承繼檢察機(jī)關(guān)原告地位的適格環(huán)保組織,，還是歸于無效從而導(dǎo)致訴訟程序重新進(jìn)行,？例如，訴訟保全程序的接續(xù)問題應(yīng)當(dāng)如何解決,？根據(jù)《試點(diǎn)辦法》第20條第2款的規(guī)定,，法院按照檢察機(jī)關(guān)建議采取訴訟保全措施的，檢察機(jī)關(guān)無須提供擔(dān)保,。然而,，如果原告主體發(fā)生變換，承繼檢察機(jī)關(guān)原告地位的社會(huì)組織能否承受檢察機(jī)關(guān)所建議的訴訟保全的效力,，進(jìn)而享有無需提供擔(dān)保的特殊關(guān)照,？對(duì)于這一問題,，現(xiàn)行法律并未作出回答。在檢察機(jī)關(guān)建議采取訴前保全,、訴訟中變更原告未環(huán)保組織的情況下,，環(huán)保組織是否承繼檢察機(jī)關(guān)申請?jiān)V前保全的行為效果，這個(gè)問題更加難以解決,。原因在于,，民事訴訟法要求訴前保全的申請人與起訴人一致。

 

當(dāng)檢察機(jī)關(guān)退出訴訟時(shí),，還需考慮訴訟起始節(jié)點(diǎn)的問題,。無論是從訴訟經(jīng)濟(jì)或是保護(hù)公共利益的及時(shí)性角度來看，檢察機(jī)關(guān)退出訴訟導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟程序重新進(jìn)行是不太合理的處理方式,。

 

環(huán)保組織與檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)原理不同,。在訴訟程序中，環(huán)境公益訴訟原告從檢察機(jī)關(guān)變更為社會(huì)組織時(shí),，檢察機(jī)關(guān)在此之前所實(shí)施的訴訟行為是否歸于無效以及訴訟程序是否視為未啟動(dòng)等相關(guān)問題都需要考慮?！董h(huán)境公益訴訟規(guī)定》第11條規(guī)定,，檢察機(jī)關(guān)可以通過提供法律咨詢、提交書面意見,、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持起訴,。因此，將檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人繼續(xù)參加訴訟,，可以初步解決在提供證據(jù)行為效力的承繼問題,。然而，對(duì)于其他訴訟行為的效力判斷仍然無法解決,。究其原因,，由于訴訟承擔(dān)不利于訴訟安定性的維護(hù)，我國民事訴訟法對(duì)特定繼受人采取當(dāng)事人恒定主義,，而以訴訟承擔(dān)為例外,。當(dāng)然，公益訴訟和私益訴訟不可一概而論,，公益訴訟當(dāng)中的問題不能一概照搬私益訴訟的原理,；而且許多學(xué)者也一再重申公益訴訟因其保護(hù)公共利益的特殊性而應(yīng)有其獨(dú)特的訴訟規(guī)則。但無論是公益訴訟還是私益訴訟都追求訴訟程序的安定性,，因此,，對(duì)于如何保證程序的安定性，非限定模式在制度設(shè)計(jì)上存在難以跨越的理論障礙,。

 

（三）兩條路徑的綜合評(píng)價(jià)

 

訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的前置程序,，立法者應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行恰當(dāng)?shù)陌才藕途碌脑O(shè)計(jì),。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)把是否符合程序法中的程序正當(dāng)性原理與維護(hù)程序的安定性作為兩個(gè)重要的考量因素,，在程序有效運(yùn)行的前提下,，使程序更加簡便并且具有可操作性。

 

在限定模式中,，訴前程序確實(shí)更加簡便且具有可操作性,，但是無法充分貫徹檢察機(jī)關(guān)介人環(huán)境民事公益訴訟的謙抑性原則。在非限定模式下,，檢察機(jī)關(guān)能夠保持謙抑性,，但是必須另行構(gòu)建有效的訴訟退出銜接機(jī)制，而且訴訟退出銜接機(jī)制的構(gòu)建存在理論上的障礙并將帶來許多程序的繁瑣,。因此,，綜合各個(gè)因素，任何一種路徑都不存在絕對(duì)優(yōu)勢,。在貫徹謙抑性原則的前提下,，檢察機(jī)關(guān)宜先采用非限定模式履行訴前程序。在相關(guān)條件成熟的情況下,，特別是各地環(huán)保公益組織力量更加壯大的情況下,，可以考慮采用限定模式。

 

三,、余論

 

本文主要探討了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的具體履行方式,，并做了兩種模式在不同因素下的對(duì)比。其中訴前程序與訴訟程序的銜接尤為重要,，訴前程序可以起到檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的篩選作用,。另一方面，對(duì)程序的整體實(shí)施構(gòu)造而言,，程序的流暢性對(duì)實(shí)體權(quán)利的保護(hù)具有不可替代的作用,。

 

誠然，除了訴前程序以外,，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟還存在其他問題,。如在上訴程序中如何列明檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位；如何協(xié)調(diào)并且區(qū)分檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者與訴訟主體的角色,。再如,，公益訴訟判決的執(zhí)行問題。判決文書的執(zhí)行是一個(gè)浩大的工程,，特別是修復(fù)遭受損害的生態(tài)環(huán)境,，修復(fù)工程可能長達(dá)數(shù)年的時(shí)間，因此如何執(zhí)行,、誰來監(jiān)督判決的執(zhí)行十分重要,。另外,，一些地方設(shè)立了環(huán)境公益基金，由此引發(fā)疑問：執(zhí)行程序的結(jié)束時(shí)間點(diǎn)是將被執(zhí)行人的相關(guān)款項(xiàng)轉(zhuǎn)入到公益基金賬戶抑或整個(gè)修復(fù)工作完成,？檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行的方式怎么設(shè)計(jì),？

 

當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟借用民事,、刑事,、行政三大訴訟法的概念構(gòu)建自己的制度體系，存在規(guī)則供給嚴(yán)重不足的情況,。有鑒于環(huán)境公益訴訟帶有自身公益性,、謙抑性的特殊屬性，可以在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候在民事訴訟法中專篇規(guī)定民事訴訟公益規(guī)則或者制定民事公益訴訟單行法,。

 

【注釋】：

作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授,、博士生導(dǎo)師。

 

[1]陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》（第二版）,，中國人民大學(xué)出版社2005年版,，第253頁。

[2]劉輝：“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序研究”,，載《人民檢察官》2017年第2期,。