比較理想的原則是從維護地區(qū)經(jīng)濟競爭力和平衡地區(qū)間實際稅負水平的角度出發(fā)，對環(huán)境稅率進行動態(tài)調(diào)整,。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外,，環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟指標掛鉤。

8月29日上午,，全國人大常委會召開第二十二次會議,，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（草案）》首次與公眾見面。草案一出,，引起的最大關注在于如何處理環(huán)境稅與污染費的關系,、如何有效落實和執(zhí)行環(huán)境稅法等。在筆者看來,，環(huán)境稅法集中體現(xiàn)了全球環(huán)境治理過去半個世紀以來的主要成果,，將政府的力量與市場的機制有效結(jié)合，堪稱是環(huán)境經(jīng)濟政策“集大成者”,。

需要注意的是,，在全國人大常委會審議過程中，財政部部長樓繼偉做了幾點立法說明,。盡管說明言簡意賅,，但其背后所體現(xiàn)的環(huán)境經(jīng)濟政策思想?yún)s非常深刻且重要，值得業(yè)界對此深入思考,。

“稅負平移”兼顧經(jīng)濟與環(huán)境雙重需要

環(huán)境稅是一個新的稅種,，其征收來源卻并非新設，而是幾大傳統(tǒng)污染物排放,，包括大氣,、水,、固廢和噪聲等。對于這些污染物排放,，我國早在20多年前就已開始采取“污染費”的方式進行管控,。也就是說，無論是污染費還是環(huán)境稅,，其本質(zhì)都是典型的環(huán)境經(jīng)濟政策工具,，也就是為環(huán)境污染行為進行“定價”。只不過,，從費到稅,，政策的實施在治理框架上發(fā)生了變化，這樣的變化自然會引起環(huán)境與經(jīng)濟間關系的演變,。

其中,，最為重要的演變在于，環(huán)境對于經(jīng)濟的約束性更大了,。正如樓部長所言,，環(huán)境稅將克服污染費的種種弊端，從而固化以及強化環(huán)境污染行為的經(jīng)濟負擔,。就此而言,，這樣一種制度上的變革，有可能會在根本上促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,。而在短期內(nèi),，也可能會造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛。因為原先不需要負擔的成本現(xiàn)在顯性化了,，企業(yè)的排污成本相對提高了,。

因此，在環(huán)境稅法實施過程中,，有必要強調(diào)“稅負平移”的原則,。這在一定程度上可以避免環(huán)境稅開征之后，市場主體出現(xiàn)大規(guī)模成本上升的情況,。換句話說,，稅負平移是在環(huán)境稅幅度上給予市場一個準確的預期，新的環(huán)境稅在稅負水平上不宜超過原來的污染費規(guī)模,。

與此同時,，環(huán)境稅法的另一個重要信號在于，本應由排污主體繳納的環(huán)境成本還是必須繳納,。由于稅收權力在中央,，因此地方政府無法再實行有針對性的污染差別定價，從而避免通過減免污染費的方式進行地方保護,。

當然,，如果環(huán)境稅法只是實行簡單的“稅負平移”,，那么可以說在某種程度上是較大地照顧了經(jīng)濟端。而從環(huán)境保護的角度來看,，要想從根本上創(chuàng)造環(huán)境保護的有利條件,，理應還原相關的外部成本，并予以內(nèi)部化,。要做到這一點,，以往的污染費的費率和總規(guī)模顯然都是偏低的。即便滿額征收,，也未必能與龐大的環(huán)境成本相匹配,。因此，有必要注意到樓部長發(fā)言中的第二層意思,，那就是“稅負上浮”,。

“稅負上浮”適應動態(tài)調(diào)整趨勢

事實上，環(huán)境稅法一旦開始實施,，碰到的首要問題就是稅率的動態(tài)化調(diào)整,。當前公布的草案規(guī)定了每項污染物的單位稅率，從理論上說在短期內(nèi)目前的稅率是合理的,，但從中長期來看可能會與實際情況脫節(jié)。一是因為經(jīng)濟發(fā)展本身會出現(xiàn)變化,，比如通脹,、地區(qū)差異等。二是因為環(huán)境污染的邊際成本會出現(xiàn)變化,。無論是經(jīng)濟發(fā)展方面的變化,，還是環(huán)境保護方面的變化，都可能推動環(huán)境污染邊際成本上升,。如果環(huán)境稅率一成不變,，就有可能落入環(huán)境稅陷阱中，即征收環(huán)境稅反而會使環(huán)境污染加劇,。

針對這一挑戰(zhàn),，最有效的解決辦法就是建立環(huán)境稅率動態(tài)調(diào)整機制，在立法過程中充分考慮環(huán)境污染成本的差異性,，并為這種差異性預留空間,。因此，建議在環(huán)境稅法中,，允許各地區(qū)在基準稅率的基礎上結(jié)合具體情況進行適當上浮,。這是對上述差異性的一種呼應，也可推動地方政府通過提高稅率改善環(huán)境質(zhì)量,。

那么,，基于“稅負上浮”的自愿原則,，環(huán)境污染邊際成本較高的地區(qū)將擁有較大的上浮空間，及相應的較大的自由裁量權,。這意味著這些地區(qū)將有可能因為執(zhí)行最低的基礎稅率而獲得稅收上的“比較優(yōu)勢”（或者較低的實際稅率）,。相反，那些環(huán)境污染邊際成本較低的地區(qū),，在環(huán)境稅率執(zhí)行方面則相當于是剛性的（這些地方無法承擔較高的環(huán)境稅率）,，進而這些地區(qū)將在稅收方面承擔相對較高的成本，并影響到地方經(jīng)濟競爭力,。另外,，目前所說的“稅負上浮”仍然是靜態(tài)的。對于同一個地區(qū),，隨著經(jīng)濟的發(fā)展,，需要在不同階段實施不同水平的稅率。一般而言,，在經(jīng)濟發(fā)展初期,，這個稅率可以較低。而在經(jīng)濟發(fā)展中期或高級階段,，實際的環(huán)境稅率水平應逐步提高,，這樣才能符合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和調(diào)整的需要。

筆者認為,，比較理想的原則是從維護地區(qū)經(jīng)濟競爭力和平衡地區(qū)間實際稅負水平的角度出發(fā),，對環(huán)境稅率進行動態(tài)調(diào)整。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外,，環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟指標掛鉤,，以真正反映不同空間、不同時間上環(huán)境污染外部成本的水平,。

“稅負征管”提升環(huán)境治理能力

與稅負平移有關的另一個環(huán)境經(jīng)濟問題是治理框架問題,，主要體現(xiàn)為部門間分工與協(xié)調(diào)機制的建立。樓部長在做立法說明時也提到,，建立環(huán)境保護稅征管協(xié)作機制,。環(huán)境稅的復雜性遠超過其他稅種，單靠某個部門進行征收還是存在難度,，故而需要環(huán)保等部門的支撐,，尤其是在標準、技術,、識別等層面上給予強力支持,，即環(huán)境與經(jīng)濟部門之間需要通力合作。

總之，環(huán)境稅法事關重大,，應對稅負平移,、稅負上浮和稅負征管這3個主要問題展開廣泛討論和研究，凝聚共識,，以形成最完善的法律文本,。

李志青  復旦大學環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任