近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，改革的深入,，土地的利用越來(lái)越廣泛，隨之而來(lái)的糾紛也越來(lái)越多,，法院作為司法機(jī)關(guān)對(duì)土地使用權(quán)的查封控制也隨之增加,。筆者因一起案外人執(zhí)行異議案件發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中對(duì)土地使用權(quán)的查封有著不同的做法，而對(duì)某些做法有不同的意見(jiàn),，進(jìn)而引發(fā)對(duì)這一問(wèn)題的思考。

一,、對(duì)我國(guó)土地性質(zhì)的分析

我國(guó)土地實(shí)行二元制,，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。實(shí)行土地用途管制制度,，規(guī)定土地用途,，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地,。土地使用權(quán)是土地使用制度在法律上的具體表現(xiàn)形式,，是依照一定的法律對(duì)一定的土地加以利用并獲得收益的權(quán)利。土地使用權(quán)從來(lái)都不是自由的,、任意的,，我國(guó)依法實(shí)行土地登記發(fā)證制度。而對(duì)于建設(shè)用地,，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),，需要使用土地的，必須申請(qǐng)使用國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地,。對(duì)于國(guó)有土地,，國(guó)家按照所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則，實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓,、轉(zhuǎn)讓制度,，使用權(quán)可以通過(guò)劃撥和出讓方式取得。建設(shè)占用土地,，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的設(shè)置了嚴(yán)格的審批制度,。省,、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路,、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地的,，由國(guó)務(wù)院審批；在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊,、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi),，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn),。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi),，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn),。其他建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地的由省,、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),。除對(duì)集體建設(shè)用地的取得有著嚴(yán)格的審批途徑外,，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)建設(shè)的，還必須由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè),，核發(fā)證書(shū),，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。由此可見(jiàn),，建設(shè)用地一般是三種：國(guó)有劃撥土地,、國(guó)有出讓土地、集體建設(shè)用地,。然而實(shí)踐中由于近年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,，各省、各市縣甚至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在搞開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè),，開(kāi)發(fā)區(qū)如雨后春筍般的發(fā)展起來(lái),。其中值得注意的是有一些所謂的開(kāi)發(fā)區(qū)所占用土地可能就是占用的集體農(nóng)業(yè)用地而未取得建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)甚至未獲農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

二,、不同情況土地使用權(quán)的查封

通過(guò)上述對(duì)土地使用權(quán)性的分析,，可以明確，土地作為一種不動(dòng)產(chǎn),，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地使用權(quán)作為資產(chǎn)的重要屬性日益?zhèn)涫荜P(guān)注,。法院在實(shí)施財(cái)產(chǎn)控制的過(guò)程中就應(yīng)引起高度注意，不同性質(zhì)的土地不能一概而論,，同時(shí)由于它不同于一般商品,，它的查封、裁定執(zhí)行與土地上的建筑物,、附著物的查封,、裁定執(zhí)行也不能等同視之。即要符合物權(quán)法的規(guī)定也要符合土地管理法等相關(guān)規(guī)定,。實(shí)踐中對(duì)土地使用權(quán)的控制是采取查封措施,。查封是指人民法院對(duì)作為執(zhí)行對(duì)象的財(cái)產(chǎn)就地或異地封存,，禁止被執(zhí)行人對(duì)其進(jìn)行處分的一種執(zhí)行措施，其目的在于保證對(duì)該財(cái)產(chǎn)的順利執(zhí)行,。查封是民事訴訟法規(guī)定的一種保全,、執(zhí)行措施，是人民法院依據(jù)職權(quán)作出的具有法律強(qiáng)制力的行為,，被查封的財(cái)產(chǎn)不得擅自轉(zhuǎn)讓,，查封是一種法律手段，是從法律上對(duì)過(guò)戶的限制,，并沒(méi)有給標(biāo)的物的事實(shí)狀態(tài)造成影響,。是一種暫時(shí)性的、有期限的措施,，也存在被取消的可能,。查封也應(yīng)具備一定條件后才能實(shí)施。一要有保全申請(qǐng)人的申請(qǐng)或進(jìn)入執(zhí)行程序后依職權(quán)進(jìn)行,；二要明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬,。其中《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封,、扣押,、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《查封規(guī)定》）第二條就規(guī)定，人民法院可以查封,、扣押,、凍結(jié)被執(zhí)行人占有的動(dòng)產(chǎn)、登記在被執(zhí)行人名下的不動(dòng)產(chǎn),、特定動(dòng)產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán),。未登記的建筑物和土地使用權(quán)，依據(jù)土地使用權(quán)的審批文件和其他相關(guān)證據(jù)確定權(quán)屬,。對(duì)于第三人占有的動(dòng)產(chǎn)或者登記在第三人名下的不動(dòng)產(chǎn),、特定動(dòng)產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，第三人書(shū)面確認(rèn)該財(cái)產(chǎn)屬于被執(zhí)行人的,，人民法院可以查封,、扣押、凍結(jié),。物權(quán)法規(guī)定,，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)定、變更等經(jīng)依法登記,，發(fā)生法律效力,。房地產(chǎn)權(quán)屬登記是國(guó)家房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)依照職權(quán)和法律對(duì)房地產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)的行政行為。土地的登記機(jī)關(guān)為國(guó)土資源管理局,，已經(jīng)登記的土地使用權(quán)具有法律效力,，受到法律的保護(hù),。因此，在當(dāng)事人對(duì)權(quán)屬登記明確,，且對(duì)權(quán)屬登記的產(chǎn)權(quán)沒(méi)有異議時(shí),，法院就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定當(dāng)事人對(duì)房地產(chǎn)享有所有權(quán)或使用權(quán)，法院依法可以進(jìn)行查封,。對(duì)于土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸屬同一權(quán)利人的,，人民法院應(yīng)當(dāng)同時(shí)查封；使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸屬不一致的,，查封被執(zhí)行人名下的土地使用權(quán)或者房屋,。對(duì)登記在案外人名下的土地使用權(quán)、房屋,，案外人書(shū)面認(rèn)可土地,、房屋實(shí)際屬于被執(zhí)行人時(shí)，法院可以采取查封措施,。如果登記名義人（案外人）否認(rèn)該土地,、房屋屬于被執(zhí)行人，而執(zhí)行法院,、申請(qǐng)執(zhí)行人認(rèn)為登記虛假時(shí),，須經(jīng)當(dāng)事人另行提起訴訟或者通過(guò)其他程序，撤銷該登記并登記在被執(zhí)行人名下之后,，才可以采取查封措施,。這種查封也是法院最直接的執(zhí)行活動(dòng)。

三,、不同性質(zhì)土地使用權(quán)的查封,、執(zhí)行的法律規(guī)定及要求

（一）國(guó)有出讓土地使用權(quán)的查封。人民法院只能查封債務(wù)人或被執(zhí)行人合法取得的土地使用權(quán),。該合法性表現(xiàn)為,，其已交納全部土地使用權(quán)出讓金，并已取得土地使用證,?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第16條規(guī)定：“土地使用者在支付全部土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記,，領(lǐng)取土地使用證,，取得土地使用權(quán)?！币来艘?guī)定,，土地使用權(quán)受讓方如果尚未交齊土地使用權(quán)出讓金，未辦理土地登記手續(xù)，則不可能領(lǐng)取土地使用權(quán)證,，并取得土地使用權(quán),。因此，如果土地使用權(quán)受讓方只是與土地管理部門簽訂了土地使用權(quán)出讓合同,，未交或只交納了部分土地使用權(quán)出讓金,，但尚未取得土地使用權(quán)證書(shū)，則表明其尚未合法取得土地使用權(quán),。人民法院不能僅根據(jù)債務(wù)人所簽訂的土地出讓合同,，查封其合同項(xiàng)下的土地使用權(quán)；對(duì)被執(zhí)行人全部繳納土地使用權(quán)出讓金但尚未辦理土地使用權(quán)登記的,，法院可以對(duì)該土地使用權(quán)進(jìn)行預(yù)查封；對(duì)于被執(zhí)行人只繳納了部分出讓金的,，按已繳付的出讓金,，由國(guó)土資源管理部門確認(rèn)被執(zhí)行人的土地使用權(quán)，法院可以對(duì)確認(rèn)后的土地使用權(quán)裁定預(yù)查封,。對(duì)不可分割的土地使用權(quán),，可以進(jìn)行全部查封。被執(zhí)行人在規(guī)定的期限內(nèi)仍未全部繳納土地出讓金的,，在人民政府收回土地使用權(quán)的同時(shí),，應(yīng)當(dāng)將被執(zhí)行人繳納的按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)退還的土地出讓金由法院處理，預(yù)查封自動(dòng)解除,。

（二）國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的查封,。國(guó)有劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過(guò)各種方式依法無(wú)償取得的國(guó)有土地使用權(quán),。人民法院在執(zhí)行案件過(guò)程中,，經(jīng)常會(huì)遇到對(duì)被執(zhí)行人所有的建筑物、構(gòu)筑物所占?jí)旱膰?guó)有劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行查封處置的問(wèn)題,。由于國(guó)有劃撥土地使用權(quán)具有特殊性,，即由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源管理部門依法代表國(guó)家，對(duì)國(guó)有劃撥土地行使所有者的權(quán)利,，并對(duì)土地使用權(quán)的出讓,、轉(zhuǎn)讓、出租,、抵押,、終止進(jìn)行監(jiān)督檢查。所以,，對(duì)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行查封處置與出讓土地使用權(quán)的查封處置程序上有很大區(qū)別,。對(duì)于國(guó)有劃撥土地的查封處置注意以下幾種情形：一是人民法院在執(zhí)行時(shí)首先要確認(rèn)被執(zhí)行人所有的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓。根據(jù)國(guó)務(wù)院1990年5月19日頒布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地所有權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和國(guó)家土地管理局1992年2月24日頒布的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“符合下列條件的，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,、出租,、抵押：（一）土地使用者為公司、企業(yè),、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人,；（二）領(lǐng)有國(guó)有土地使用證,；（三）具有合法的地上建筑物,、其他附著物產(chǎn)權(quán)證明；（四）依照《條例》和本辦法規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同,，向當(dāng)?shù)厥锌h人民政府交付土地使用權(quán)出讓金,，或者以轉(zhuǎn)讓,、出租,、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金,。”對(duì)于符合上述規(guī)定條件的國(guó)有劃撥土地使用權(quán),，人民法院才能對(duì)其采取評(píng)估,、拍賣等強(qiáng)制措施，否則就不能進(jìn)行處置,。 二是對(duì)符合轉(zhuǎn)讓條件的國(guó)有土地使用權(quán)需要執(zhí)行的,，應(yīng)向縣級(jí)以上人民政府的國(guó)土資源管理部門提出執(zhí)行該國(guó)有土地使用權(quán)的申請(qǐng)，由國(guó)土資源管理部門,根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條的規(guī)定,報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府批準(zhǔn),。批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的,，應(yīng)由該部門對(duì)國(guó)有土地補(bǔ)辦出讓手續(xù)的程序，出讓金繳納的數(shù)額,、使用年限,、土地性質(zhì)等作出規(guī)定。如果不批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的,，應(yīng)向人民法院出具書(shū)面說(shuō)明,，執(zhí)行人員應(yīng)及時(shí)告知權(quán)利人，由權(quán)利人依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定向國(guó)土資源管理部門交涉,。三是對(duì)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的國(guó)有劃撥土地使用權(quán),，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)土資源管理部門提出的國(guó)有土地補(bǔ)辦出讓手續(xù)的程序，出讓金繳納的數(shù)額,、使用年限,、土地性質(zhì)等規(guī)定，由有關(guān)當(dāng)事人到國(guó)土資源管理部門辦理出讓手續(xù)。而后按照最高人民法院《人民法院司法鑒定工作暫行規(guī)定》和《人民法院對(duì)外委托司法鑒定管理規(guī)定》的規(guī)定進(jìn)行評(píng)估,、拍賣,、變賣。拍賣,、變賣后法院應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定及最高人民法院,、國(guó)土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和土地房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問(wèn)題的通知》的規(guī)定通知國(guó)土資源管理部門協(xié)助執(zhí)行,，辦理國(guó)有土地使用權(quán)的變更登記手續(xù),。四是債權(quán)人也可依司法文書(shū)，對(duì)符合國(guó)有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的土地,，到國(guó)土資源管理部門申請(qǐng)辦理出讓手續(xù),。取得合法出讓手續(xù)后，方可按照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第三十八條的規(guī)定,進(jìn)行拍賣,、變賣,。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)的查封。集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得審批嚴(yán)格,，查封應(yīng)尤為注意,，尤其是對(duì)有些企業(yè)占用的土地沒(méi)有土地使用權(quán)證書(shū)的，一定要到國(guó)土資源管理部門進(jìn)行查詢確定權(quán)屬,。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十九條規(guī)定,，集體建設(shè)用地主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施,、公益事業(yè),、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地。上述用地都應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行審批,?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十一條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)建設(shè)的,，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè),，核發(fā)證書(shū),，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán),。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，河北省政府制定了《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》,，對(duì)我省城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及相關(guān)管理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范,。明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理工作。因此集體建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的審批才能確定為集體建設(shè)用地,，相應(yīng)的主體經(jīng)主管部門登記后才能取得集體建設(shè)用地的土地使用權(quán),，集體建設(shè)用地的登記管理機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門，其他任何部門都不能代替。

《查封規(guī)定》第九條規(guī)定,，查封不動(dòng)產(chǎn)的,，人民法院應(yīng)當(dāng)張貼封條或者公告，并可以提取保存有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)證照,。查封,、扣押、凍結(jié)已登記的不動(dòng)產(chǎn),、特定動(dòng)產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán),，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)登記機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、國(guó)土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問(wèn)題的通知》第二條規(guī)定,，人民法院對(duì)土地使用權(quán),、房屋實(shí)施查封或進(jìn)行實(shí)體處理前，應(yīng)當(dāng)向國(guó)土資源,、房地產(chǎn)管理部門查詢?cè)撏恋?、房屋的?quán)屬。第五條規(guī)定,，人民法院查封時(shí),，土地、房屋權(quán)屬的確認(rèn)以國(guó)土資源,、房地產(chǎn)管理部門的登記或出具的權(quán)屬證明為準(zhǔn),。以上規(guī)定明確規(guī)定查封集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)亦必須到國(guó)土資源部門進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)。對(duì)于權(quán)屬明確的進(jìn)行查封及公告并向國(guó)土資源部門發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知,，進(jìn)行查封登記,。

《查封規(guī)定》第二條規(guī)定，對(duì)于未登記的土地使用權(quán),，依據(jù)土地使用權(quán)的審批文件和其他相關(guān)證據(jù)確定權(quán)屬,。此條明確規(guī)定未登記的土地使用權(quán)確定權(quán)屬的土地使用權(quán)的審批文件是必要依據(jù)。沒(méi)有土地使用權(quán)的審批文件僅有其他相關(guān)證據(jù)的不能確定權(quán)屬,。對(duì)于權(quán)屬確定不了的不能進(jìn)行查封,。

綜上，實(shí)際工作中我們只有對(duì)土地的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)真分析,，明確土地使用權(quán)的性質(zhì)差異,，根據(jù)不同的土地類型、不同情形確定不同的查封實(shí)施方式,，使土地使用權(quán)查封執(zhí)行工作能夠符合法律程序科學(xué)規(guī)范的運(yùn)行,，才能準(zhǔn)確的實(shí)現(xiàn)查封的效力,。