“我市首例刑事附帶民事公益訴訟今天上午在霍山開庭,，被告當庭認錯并同意賠償恢復植被費用22余（萬）元”。7月19日,，在安徽民行檢察的微信群里,，有人發(fā)了這樣一條消息。

 

安徽省檢察院民行處處長王敬安也在微信群里,。在他的印象中,，從兩年前開展公益訴訟試點開始，這115人的工作群里討論公益訴訟的內(nèi)容便愈發(fā)增多,。

 

檢察機關(guān)可訴行政機關(guān)不履責

 

試點開始的時間是在2015年7月,。

 

當時，全國人大常委會授權(quán)最高檢在北京,、安徽,、山東、廣東等13個?。ㄊ?、區(qū)）開展公益訴訟試點。這一決定在不少檢察人看來,，是一個“重大的歷史機遇”,。今年6月,，“檢察機關(guān)提起公益訴訟”正式入法。

 

作為法律監(jiān)督機關(guān),，檢察機關(guān)的重要職責是確保法律統(tǒng)一正確實施,。雖然憲法對此作出明確規(guī)定，但在具體制度層面,，檢察機關(guān)履行職責的范圍限定在訴訟領(lǐng)域,。基于對法律監(jiān)督內(nèi)涵的理解,，部分地方檢察機關(guān)探索了對行政機關(guān)行政違法行為的督促履職工作,。當發(fā)現(xiàn)有行政機關(guān)出現(xiàn)違法行為，檢察機關(guān)會發(fā)送檢察建議書,，督促行政機關(guān)糾正錯誤,。如果行政機關(guān)不糾正，檢察機關(guān)卻沒有后續(xù)的保障手段,，只能向其上級機關(guān)或當?shù)卣从城闆r,。

 

如今經(jīng)過兩年試點，今年6月27日,，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,，“檢察機關(guān)提起公益訴訟”正式寫入行訴法、民訴法,。

 

這一決定在不少人看來,，解決了“公共利益誰來管”的問題。

 

上述會議對行政訴訟法作出修改,，明確了檢察院在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為,，致使國家利益或社會公共利益受到侵害時，可向行政機關(guān)提出檢察建議,。行政機關(guān)若不履責,，檢察院可向法院提起訴訟。訴訟的方式強化了檢察建議的監(jiān)督效力,。

 

條文限定了四個范圍,，分別是——生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全,、國有財產(chǎn)保護,、國有土地使用權(quán)出讓。

 

“一些行政機關(guān)覺得丟了面子”

 

但萬事開頭難,。

 

“起初起訴是很難的,，一些行政機關(guān)對此不理解，有些人覺得丟了面子,、影響地方形象,?！蓖蹙窗哺嬖V北京青年報記者。

 

2016年1月19日,，蚌埠市淮上區(qū)檢察院起訴蚌埠市國土資源局,。這是安徽省提起的首例公益訴訟案件，也是全國首例針對市級行政機關(guān)提起的資源保護型行政公益訴訟案件,。

 

檢察院發(fā)現(xiàn)周孝東等人將15.94畝農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)讓給華菱汽貿(mào)公司,，其中15.7335畝為一類耕地。該公司未經(jīng)批準在涉案農(nóng)用地上違法建造廠房,、辦公樓等,，還進行汽車銷售經(jīng)營,。蚌埠市國土資源局發(fā)現(xiàn)后,，雖作出《責令停止土地違法行為通知書》,，但未依法責令限期拆除違法建筑及設(shè)施。此后一個月,，該局雖收到檢察建議書,，仍未正確履責。

 

在首起公益訴訟背后,，檢察院的壓力卻鮮為人知,。

 

時任蚌埠市委書記的,，是之后升任安徽省副省長的周春雨,。2017年4月26日，中央紀委官網(wǎng)消息稱,，周春雨涉嫌嚴重違紀,，接受組織審查。

 

知情人士對北青報記者表示,，當時周春雨要競選副省長,，對檢察院起訴市國土資源局一事并不支持，甚至放言“不能在安徽搞第一個案件”,。上述知情人士稱,，周春雨認為，是“當?shù)貦z察長在他背后捅刀子”,。但檢察院最終還是向法院提起了訴訟,。

 

各項制度在不斷摸索也漸漸成形。今年6月,，安徽省政府辦公廳下發(fā)意見,，要求各級行政機關(guān)不得以任何方式干擾法院受理行政公益訴訟案件，不得以任何理由要求檢察機關(guān)撤訴,。

 

曾探討如何順利審理行政機關(guān)

 

在淮上區(qū)檢察院起訴蚌埠市國土資源局的前一個月,，在山東,，全國首例行政公益訴訟案被法院立案受理。

 

2015年12月16日,，山東慶云縣檢察院起訴縣環(huán)保局,。起因為2014年10月，檢察院在審查一起涉污染環(huán)境罪案件時,，發(fā)現(xiàn)縣環(huán)保局的監(jiān)管活動可能違法,。檢察院展開調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該環(huán)保局存在違法批準試生產(chǎn)等一系列違法行為,，導致涉案企業(yè)一直違法生產(chǎn),，嚴重侵害了國家利益和社會公共利益。慶云縣檢察院遂發(fā)出檢察建議,，縣環(huán)保局卻“沒當回事兒”,。此后，檢察院把環(huán)保局告上法庭,。

 

“過去我們發(fā)檢察建議,，有時行政機關(guān)不聽，有些地方就探索了向人大匯報等手段,。但現(xiàn)在檢察院發(fā)檢察建議后,，如果行政機關(guān)不改，我們就能夠起訴,。以前可沒有這么硬性的手段,。”山東省檢察院民事行政檢察二處處長周錦燕說,。

 

作為全國首例,，在司法實踐中尚存空白，起訴到法院后該如何審理,？

 

對此,，山東省檢察院副檢察長王效彤透露，為了審理順利,，檢察院和法院就檢方的訴訟地位,、庭審程序、舉證責任,、法律適用等進行交流,，最終確定了檢察機關(guān)作為行政公益訴訟人，出庭人員由檢察機關(guān)指派,，開庭時只擺放“公益訴訟人”席簽等程序問題,。

 

對有損國計民生案件履行監(jiān)督

 

7月19日晚上，王敬安看到一則新聞——環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委,、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》,。他把相關(guān)鏈接轉(zhuǎn)到了安徽民行檢察的微信群中，想要推動長江經(jīng)濟帶資源保護專項行動,。

 

當時,，王敬安人在長沙，他和其他79位來自全國各地的檢察人一起,，到長沙參加“全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作會議”,。

 

那次會議要求，各級檢察機關(guān)要嚴格依照法律規(guī)定的監(jiān)督領(lǐng)域,，積極圍繞中央和地方對于加強環(huán)境資源和民生保護等相關(guān)的重要工作部署,，針對嚴重損害公益和國計民生的重大案件履行監(jiān)督職責。找準辦理各類案件的切入點,，全力以赴抓好公益訴訟辦案工作,。

 

關(guān)注

 

線索采用每案獎1000元-5000元

 

從職務(wù)犯罪案件中找線索

 

十八大以來，中央“打虎拍蠅”的力度不斷加碼,，從以往落馬的貪官來看,，不少人都在項目審批上栽了跟頭。但貪官落馬后引發(fā)的后續(xù)問題是,，這些人插手的違法審批項目該怎么辦,？

 

以安徽為例。從2010年起,，在瑯琊山景區(qū)南部的龍尾山上陸續(xù)開建數(shù)棟高檔酒店會所,、數(shù)百套別墅和兩個高爾夫球場。這些違規(guī)項目都與一個落馬廳官有關(guān),。

2014年4月,，滁州市委書記江山被紀委立案調(diào)查,。當年9月,，安徽省檢察院對其立案偵查。檢察院發(fā)現(xiàn),，在江山的干預協(xié)調(diào)下,，滁州市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門3次向其頒發(fā)了共736畝土地的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，造成瑯琊山風景名勝區(qū)山體植被,、生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞,。檢察院向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局發(fā)出檢察建議書，要求其依法糾正違法行為,。

 

2016年10月13日,，安徽省金寨縣檢察院因縣商務(wù)和糧食局、縣財政局不依法履行職責，向縣法院提起行政公益訴訟,?！斑@起安徽首例同時起訴兩個行政機關(guān)的案例，就是在當?shù)貦z察院辦理原金寨縣商務(wù)局副局長聶某濫用職權(quán),、受賄,、貪污案中發(fā)現(xiàn)的線索?！卑不帐z察院副檢察長李衛(wèi)東說,。

 

如果在辦理公益訴訟案件中，發(fā)現(xiàn)有官員涉嫌違法違紀,，檢察機關(guān)還會與紀檢監(jiān)察,、職務(wù)犯罪偵查部門對接，追究公職人員的違法違紀責任,。

 

2016年2月29日,，廣州市檢察院以“公益訴訟人”的身份，將張玉山,、鄺達堯二人告上法庭,。二人是從化區(qū)鰲頭鎮(zhèn)中塘村大石古水塘的承包人和管理者，從2012年11月開始,，在沒有辦理相關(guān)證照的情況下,，有償允許他人向水塘大量傾倒建筑垃圾，造成嚴重污染,。

 

在這起案件背后,，還牽涉到從化區(qū)環(huán)保局副局長徐駿翔。檢察院在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),，徐駿翔涉嫌環(huán)境監(jiān)管失職罪,、濫用職權(quán)罪。2016年11月25日,，徐駿翔被檢方立案偵查,，不到一個月，徐駿翔被捕,。

 

聚焦媒體曝光的熱點事件

 

“媒體一曝光,，我就把相關(guān)鏈接轉(zhuǎn)到微信群里，讓大家關(guān)注,?！卑不帐z察院民行處處長王敬安說。

 

2016年4月,，一則以“阜陽黑碼頭何時休,？數(shù)十萬市民飲用水受威脅”為題的報道稱，阜陽一黑碼頭非法加工煤矸石、礦石等,，造成粉塵污染,。當?shù)貦z察機關(guān)立即邀請環(huán)保部門共同調(diào)查，發(fā)出檢察建議,，督促有關(guān)行政部門依法履職,。

但媒體報道很多，要關(guān)注哪些線索,？

 

安徽省檢察院副檢察長李衛(wèi)東說,，他們會重點關(guān)注官方或規(guī)模大、公信力強的媒體,，這其中包括傳統(tǒng)媒體和新媒體,，以增強信息獲取的時效性。

 

北青報記者了解到,，兩年來通過媒體曝光的熱點事件,，安徽省各檢察院共發(fā)現(xiàn)和掌握線索90余件。

 

此外,，檢察院還會在辦理刑事案件,、開展專項活動中挖掘相關(guān)公益訴訟的線索。

為了案源線索,，今年4月,，甘肅省檢察機關(guān)在全國率先制定《甘肅省檢察機關(guān)公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法（試行）》，鼓勵群眾主動發(fā)現(xiàn)和踴躍舉報公益訴訟案件線索,。

 

上述辦法明確,，對社會公眾舉報的公益訴訟線索經(jīng)檢察機關(guān)核實采用，將給予一定的精神及物質(zhì)獎勵,，獎勵方式為榮譽獎勵和獎金獎勵,，“給予獎金獎勵的，甘肅省人民檢察院應(yīng)在檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后,，根據(jù)線索的性質(zhì),、情節(jié)和舉報線索的價值等因素確定獎勵金額，每案獎勵金額多在1000元-5000元不等,?！?/p>

此外,，在舉報線索獎勵中發(fā)現(xiàn)有檢察人員違法違紀的,，應(yīng)將有關(guān)材料移送檢察院紀檢監(jiān)察部門處理。

 

《辦法》公布3個月以來,，共篩選出符合專項行動規(guī)定的案件舉報線索30余件,。

 

待解

 

檢察機關(guān)的訴訟地位是什么？

 

對于當事人的稱呼，在各類訴訟中各不相同,。在民事訴訟中稱“原告”或“被告”,；在刑事訴訟中稱“公訴人”和“被告人”。在行政公益訴訟中,，又該叫什么,？

中國政法大學教授應(yīng)松年說，上述兩個選擇似乎都不理想,?！霸谛姓嬖V訟中，如果采用刑事訴訟中的說法,，稱檢察機關(guān)為“公訴人”,，但又不涉及犯罪問題。如果采用民事訴訟的說法,，稱檢察機關(guān)為“原告”,，又會導致行政和民事一樣。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)提起訴訟,，應(yīng)該有所區(qū)別,。

 

應(yīng)松年說，在行政公益訴訟中,，他贊成用“起訴人”和“被起訴人”的說法,，“將來如果有二審，只要看誰是起訴一方,，誰是被起訴一方就行了,。”

 

公益訴訟案賠償資金怎么用,？

 

2015年12月22日,，江蘇常州市檢察院將許建惠、許玉仙告上法庭,。這是全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟試點后,，全國首例檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟案件。

 

2016年4月14日,，常州市中院一審判決,，許建惠、許玉仙消除環(huán)境繼續(xù)污染危險,；委托有土壤處理資質(zhì)的單位制訂土壤修復方案,，提交常州市環(huán)保局審核通過后實施。同時,，賠償對其他環(huán)境造成的損失150萬元,。

 

但賠償資金怎么使用卻是個問題,。北青報記者獲悉，針對賠償?shù)馁Y金,，一些地方建立了環(huán)境公益基金,，專門制定規(guī)范，由法院,、環(huán)保部門,、財政部門等共同管理，檢察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用,，制定修復方案,，規(guī)定資金的使用辦法。

 

王敬安則建議,，資金的使用需要第三方介入,。“被污染環(huán)境的修復和治理,，需要專業(yè)的權(quán)威機構(gòu)來解決,。在環(huán)境污染治理方面，司法機關(guān)并不是權(quán)威,，必須由專業(yè)的機構(gòu)來操作,。”

 

在行政公益訴訟中由誰舉證,？

 

剛剛在全國推開的公益訴訟,，需要解決的問題不只是資金?！懊總€案子都是非常具體的過程,，程序方面還有很多問題需要協(xié)商?！睉?yīng)松年說,，不久前修改的行政訴訟法中明確，檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為,，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議,。

 

應(yīng)松年說，“履行職責”本身的內(nèi)容就很豐富,，“是檢察院平時處理問題時發(fā)現(xiàn)的,，還是一些個人跑來告訴檢察院的，都是要考慮的問題,。檢察機關(guān)要考量在公益訴訟中的環(huán)節(jié)和程序”,。

 

另外，由誰來舉證,、舉證到什么地步,，也是接下來需要考慮的問題,。

 

應(yīng)松年說,，在一般的“民告官”訴訟中,，被告承擔舉證責任，原告只要提供客觀事實,，有法律依據(jù)就可以提起訴訟,。“但在行政公益訴訟中,，舉證責任該如何分配,？是否和原來的行政訴訟法一樣？還是要求檢察院有比較扎實的證據(jù)和事實,？要做到這一點,，檢察院就需要調(diào)查權(quán)。另外,，法院怎么對待證據(jù),、需要證明到什么水平，也是個問題,?！睉?yīng)松年說。

 

他認為,，檢察院要有比較充實的事實根據(jù)和法律依據(jù),，建議給檢察機關(guān)一定的調(diào)查權(quán)，以便檢察院將起訴的內(nèi)容“搞扎實”,。