全國人大代表、遼寧省遼陽市第一高級(jí)中學(xué)教師王家娟這樣描述自己26年的班主任生活,。

從2013年起,，王家娟就開始進(jìn)行未成年人保護(hù)方面的調(diào)研。她在去年的一次調(diào)研中了解到,，一所中學(xué)發(fā)生斗毆事件,，一名學(xué)生被打傷。但是,，學(xué)校沒有報(bào)案,，家長對(duì)外也只是說孩子被蹭破了點(diǎn)兒皮。最后,，雙方選擇“私了”,。

“通過調(diào)研了解到的情況越多，就越是對(duì)未成年人保護(hù)感到憂慮,。未成年人保護(hù)法實(shí)施已26年了,，但校園欺凌、斗毆,、收取保護(hù)費(fèi)等現(xiàn)象在一些學(xué)校屢禁不止,，通過媒體曝光的事件或許只是冰山一角?！蓖跫揖暾f,。

在王家娟看來,，要想更好地保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，不僅要修改未成年人保護(hù)法,，還要修改刑法等法律中的相關(guān)內(nèi)容,，從而構(gòu)建一個(gè)更加完善的未成年人保護(hù)法律制度。

北京大學(xué)法學(xué)院教授趙國玲提出完善我國未成年人保護(hù)法律法規(guī)三步走的設(shè)想:首先,，修改未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法,；其次，推動(dòng)刑法設(shè)立專章,；再次,，條件成熟后再制定其他單行法律。

……

共青團(tuán)中央近日召開完善未成年人保護(hù)法論證會(huì)暨團(tuán)中央議案建議提案辦理答復(fù)會(huì),，邀請(qǐng)全國人大代表,、全國政協(xié)委員、相關(guān)專家以及全國人大,、全國政協(xié),、國務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，就如何完善未成年人保護(hù)展開討論,。

對(duì)校園欺凌進(jìn)行專門立法

全國政協(xié)委員,、安徽省戲劇家協(xié)會(huì)副主席侯露在接到團(tuán)中央的邀請(qǐng)時(shí)，毫不猶豫地答應(yīng)了下來,。

“未成年人保護(hù)工作一直在完善,，但當(dāng)我近距離了解到校園暴力的時(shí)候，我是真的有點(diǎn)等不及了,?！焙盥短寡裕Ｍ柽@次機(jī)會(huì),，和與會(huì)者一起推動(dòng)未成年人保護(hù)法修改的步伐,。

“我在調(diào)研過程中了解到一個(gè)真實(shí)案例，讓我很難過,。幾名正值豆蔻年華的女孩子,，群毆了另外一名同齡女孩兒，直接把那個(gè)孩子打進(jìn)了精神病院,。最終,，學(xué)校開除了帶頭打人的那名女學(xué)生?！焙盥对趹n慮的同時(shí)也在思考,，到底該怎么做才能管住校園暴力。

侯露希望，能夠有一部專門的法律作出規(guī)定,，明確學(xué)生在入學(xué)時(shí)要接受法治教育,，明確家長、共青團(tuán),、社會(huì)力量等主體的責(zé)任與工作內(nèi)容,。對(duì)于校園暴力和校園欺凌，應(yīng)該讓事前預(yù)防替代事后懲罰,。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)工青婦室副主任王幼麗稱，侯露反映的這種情況,，在基層很突出,，大多是之前的教育工作做得不到位，犯事兒了以后才處理,，但這個(gè)時(shí)候已經(jīng)晚了,。

團(tuán)中央維護(hù)青少年權(quán)益部副部長、上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長姚建龍了解到,，已有很多國家針對(duì)校園欺凌進(jìn)行了專門立法,。

“針對(duì)校園暴力和校園欺凌，預(yù)防的效果要比事后打擊好得多,，但這又是一個(gè)長期的過程,。針對(duì)校園欺凌進(jìn)行專門立法，不論是以行政法規(guī)還是以專門法律的形式,，都不失為一種解決問題的思路,。”姚建龍說,。

降低刑事年齡需要謹(jǐn)慎

是否降低未成年人刑事責(zé)任年齡,，是眾多學(xué)者與專家關(guān)注的焦點(diǎn)。

全國人大代表,、遼寧省北票市尹湛納希高級(jí)中學(xué)教師劉宏艷指出,，從國際上看，雖然有一些國家可能會(huì)寬容未成年人犯罪,，但是它們把未成年人的年齡定得比較低,，另外對(duì)未成年人犯罪有嚴(yán)格的社會(huì)教育、社會(huì)服務(wù),，需要做很多年,，而且有了質(zhì)的變化之后才能刑滿釋放。

北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長宋英輝認(rèn)為,，降低刑事責(zé)任年齡應(yīng)慎重,。

“一方面，未成年人違法犯罪多數(shù)還是家庭和社會(huì)環(huán)境造成的,，不是其本身的原因,。所以降低刑事責(zé)任年齡,，把家庭和社會(huì)的責(zé)任讓未成年人承擔(dān)有點(diǎn)不公平；另一方面,，現(xiàn)在有大量的醫(yī)學(xué),、影像學(xué)證明，情緒控制和行為控制真正成熟是在24歲至26歲之間,，在這種情況下,，以簡單地加重刑罰懲罰未成年人的方式解決不了實(shí)際問題?！彼斡⑤x說,。

但在宋英輝看來，上述兩點(diǎn)因素還不是最主要的,。

“未成年人出現(xiàn)問題以后,，目前對(duì)未成年人的干預(yù)方式是非專業(yè)的，簡單處罰會(huì)影響到未成年人大腦發(fā)育,、顱骨發(fā)育,，這種影響對(duì)未成年人將來融入社會(huì)、開展正常的人際交往都會(huì)形成障礙,，甚至形成反社會(huì)人格的現(xiàn)象,，社會(huì)為此付出的后續(xù)代價(jià)會(huì)更多?！彼斡⑤x說,。

這一話題的爭論焦點(diǎn)在于——14歲以下的未成年人犯罪怎么辦？

宋英輝說,，不降低刑事責(zé)任年齡,、不給這些未成年人定罪，不是不管不顧,，而是要有相應(yīng)的措施,。

“14歲、16歲以下如果建立了比較完備的教育矯正體系,，管束的時(shí)間可以更長,。定罪3年，管制可能是5年,、6年,，甚至更長時(shí)間，直到將其矯正好,。針對(duì)這些嚴(yán)重危害社會(huì)行為的未成年人,，對(duì)其不良行為、違法行為、危害行為應(yīng)建立分級(jí)干預(yù)體系,，同時(shí)還要教會(huì)他們相應(yīng)的知識(shí)與生活技能,，否則，如果沒有謀生技能,，將來還有可能會(huì)犯罪,。”宋英輝說,。

“要注重保護(hù)性,、保障性的制度建設(shè)。修法的重點(diǎn)應(yīng)放在保護(hù),、保障,，而不是更多考慮賦予其什么樣的權(quán)利，也不是單純地考慮降低未成年人的刑事責(zé)任年齡,。保護(hù)和保障特別需要制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè),、經(jīng)費(fèi)保障,、政府重視?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授馬憶南認(rèn)為,。

系統(tǒng)性修改多部法律

無論是對(duì)于校園暴力進(jìn)行專門立法的建議，還是針對(duì)刑事責(zé)任年齡的爭議,，都傳達(dá)出了一個(gè)觀點(diǎn)——保護(hù)未成年人的合法權(quán)益不能僅靠一部法律,，而是要進(jìn)行系統(tǒng)考量。

目前,，我國已初步形成以未成年人保護(hù)法,、預(yù)防未成年人犯罪法為核心，相關(guān)法律,、行政法規(guī),、司法解釋、部門規(guī)章,、地方性法規(guī)等相配套的未成年人保護(hù)法律制度,。

然而，與社會(huì)發(fā)展和當(dāng)前未成年人保護(hù)工作的實(shí)際相比,，我國未成年人保護(hù)立法還存在一些薄弱環(huán)節(jié),。

“例如，缺少獨(dú)立的少年司法制度,、缺少替代刑罰的保護(hù)處分措施,，針對(duì)多次出現(xiàn)的校園暴力與校園欺凌等，相關(guān)法律法規(guī)還沒有及時(shí)跟上?！眻F(tuán)中央書記處書記尹冬梅指出,。

全國人大常委會(huì)2017年監(jiān)督工作計(jì)劃顯示，今年會(huì)圍繞未成年人保護(hù)法實(shí)施情況進(jìn)行專題調(diào)研,。重點(diǎn)調(diào)研完善未成年人監(jiān)護(hù)制度,，特別是農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的情況，研究遏制校園暴力及實(shí)施對(duì)輕微犯罪和有嚴(yán)重不良行為未成年人更為有效的教育矯治方式,，研究修改未成年人保護(hù)法及相關(guān)法律規(guī)定問題,。專題調(diào)研報(bào)告計(jì)劃在8月底前完成。

其中的關(guān)鍵,，是對(duì)未成年人保護(hù)法的修改,。

馬憶南認(rèn)為，未成年人保護(hù)法的定位是綜合性法律,，在未成年人保護(hù)法律制度中處于很高的地位,，預(yù)防未成年人犯罪法等法律的地位都應(yīng)在其之下。

“因此,，作為一部未成年人保護(hù)的主體性法律,，應(yīng)當(dāng)提出一些未成年人保護(hù)的基本原則和基本制度架構(gòu)，但是在具體的制度設(shè)計(jì)上要對(duì)其他法律拾遺補(bǔ)缺或者是有針對(duì)性地選擇重點(diǎn)來建立重點(diǎn)性的保護(hù)制度,?！瘪R憶南說。

趙國玲認(rèn)為,，未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法的修改是當(dāng)務(wù)之急,，修法過程中，應(yīng)當(dāng)確立少年保護(hù)為第一大利益原則,，在此基礎(chǔ)上明確國家監(jiān)護(hù)制度,、未成年受害人救助制度、對(duì)虐待兒童和性侵案件的強(qiáng)制報(bào)告制度等幾個(gè)基本制度,。

立法要考慮可操作性

法律的生命力在于實(shí)施,，一些專家指出，未成年人保護(hù)法最需要修改的地方,，就在于其操作性,。

全國政協(xié)委員、湖南省文聯(lián)副主席湯素蘭認(rèn)為,，未成年人保護(hù)法主體責(zé)任不清,，不利于未成年人權(quán)益的有效保護(hù)，應(yīng)作進(jìn)一步完善,，增強(qiáng)法律的可操作性,。

劉宏艷同樣建議,，完善司法解釋和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)條款，制定具體的實(shí)施細(xì)則,。

“例如,，未成年人保護(hù)法第七十一條規(guī)定，脅迫,、誘騙,、利用未成年人乞討或者組織未成年人進(jìn)行有害其身心健康的表演等活動(dòng)的，由公安機(jī)關(guān)依法給予行政處罰,。但是,，這項(xiàng)規(guī)定未明確此類活動(dòng)行為在什么程度、什么范圍由執(zhí)法機(jī)關(guān)依法給予什么樣的懲處,，諸如這樣的條文需要進(jìn)一步細(xì)化,。”劉宏艷說,。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授王雪梅指出,，立法要實(shí)施、要執(zhí)行,，不是擺在那兒看的,，也不是給未成年人犯罪以后當(dāng)擋箭牌的，立法一定要考慮到可執(zhí)行性,。

“比如說政府責(zé)任，我來之前看了臺(tái)灣地區(qū)的少年福利保護(hù)法,，某個(gè)問題涉及到政府哪些部門,，列舉了很多部門，涉及到的每個(gè)部門有什么樣具體的職責(zé),、負(fù)責(zé)什么樣的范圍,，包括經(jīng)費(fèi)來源都非常具體。未成年人保護(hù)法為什么使不上勁兒,？就是因?yàn)檫@些規(guī)定不明確,，如果都是負(fù)責(zé)主體就沒有主體了，這就是這個(gè)法特別大的問題,?！蓖跹┟氛f。

“被輿論廣泛關(guān)注的南京‘虐童案’,，后來為什么沒有落實(shí),？因?yàn)榉蓻]有指明怎么落實(shí)。剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)之后,，這個(gè)孩子沒地方去,，最后是誰都不管,。”王雪梅舉例指出,。

“事實(shí)上,，剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)之后的一系列工作才是重要的，包括生活安置,、求學(xué)安置,、心理輔導(dǎo)等問題，都要明確到非常具體的部門和負(fù)責(zé)人來落實(shí),。這樣規(guī)定的好處在于,，方便實(shí)施的同時(shí)也便于追究責(zé)任。法律如果這樣規(guī)定,，還會(huì)沒辦法執(zhí)行嗎,？”王雪梅指出，有必要在法律中確立政府責(zé)任觀念,，明確每個(gè)部門的具體職責(zé),、負(fù)責(zé)范圍、經(jīng)費(fèi)來源等,。