編者按：

備案審查制度是我國一項(xiàng)憲法性制度,，是有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是全國人大及其常委會監(jiān)督憲法法律實(shí)施的重要方式,。全國人大常委會法工委作為全國人大常委會具體承擔(dān)公民,、組織審查建議研究職責(zé)的工作機(jī)構(gòu)，對立法法,、監(jiān)督法賦予公民,、組織提出違憲違法審查建議的權(quán)利始終高度重視。近日,，《法制日報(bào)》記者采訪了全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室主任梁鷹,，對十二屆全國人大以來備案審查工作主要情況作了解讀。

法制網(wǎng)記者 蒲曉磊

今年“五一”假期前,，全國人大常委會法工委收到了一份“特殊的禮物”——一件來自100多名研究生聯(lián)名提出的審查建議,。

4月22日，在上海大學(xué)舉辦的“2017中國知識產(chǎn)權(quán)研究生著名商標(biāo)專題研討會”上,，來自全國20多所大學(xué)的100多名知識產(chǎn)權(quán)研究生達(dá)成了一個(gè)共識,，即“我國當(dāng)前各地的著名商標(biāo)制度存在著諸多嚴(yán)重問題亟待大力解決”。

在研討會上,，100多名學(xué)生聯(lián)名對《重慶市著名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)條例》提出審查建議,，建議全國人大常委會開展著名商標(biāo)地方立法調(diào)研。

在研究之后,，全國人大常委會法工委將審查建議轉(zhuǎn)送給了重慶市人大常委會辦公廳,，并提出了“請研究并于2017年6月9日前反饋意見”的要求。

“法學(xué)專業(yè)大學(xué)生通過這種方式來關(guān)注國家法治建設(shè),，真的讓我很受觸動,?！痹谌珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會法規(guī)備案審查室主任梁鷹看來，這份“特殊的禮物”很有意義,。

“隨著全面依法治國的逐步深入,，備案審查制度作用的不斷顯現(xiàn)，公民,、組織運(yùn)用法治思維和法治方式理性表達(dá)訴求,，積極參與對立法活動監(jiān)督的情況將會越來越多。我們也將一如既往地堅(jiān)持對公民,、組織提出的審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究,。”梁鷹近日對《法制日報(bào)》記者說,。

4年接收各類審查建議443件

近年來,，多個(gè)地方頒布或者修訂了計(jì)劃生育條例。其中廣東,、云南,、江西等地條例規(guī)定，用人單位可以與違反地方計(jì)劃生育條例的職工解除勞動合同（勞動關(guān)系,、聘用合同）或者辭退,、開除。

這類規(guī)定一出,，立即引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注與熱議,。

就在剛剛過去的5月，長期關(guān)注此事的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王全興,、人力資源和社會保障部勞動科學(xué)研究所研究員王文珍,、北京大學(xué)法學(xué)院教授葉靜漪、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授錢葉芳決定聯(lián)名提出審查建議,。

“我們研究認(rèn)為,，此類規(guī)定違反了勞動合同法第三十九條關(guān)于用人單位單方解除勞動合同的法定情形,，同時(shí)法律也未賦予地方立法機(jī)關(guān)增設(shè)用人單位解除勞動合同法定情形的權(quán)利,。”王全興等專家在建議中認(rèn)為,，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定,，建議全國人大常委會對此予以審查。

“我們已經(jīng)收到了這幾名專家提出的審查建議,，并已依法啟動審查,。我們會認(rèn)真依法進(jìn)行審查研究，并向提出建議的公民進(jìn)行反饋,?！绷胡棇τ浾哒f,。

自十二屆全國人大以來，全國人大常委會法工委共接收公民,、組織提出的各類審查建議443件,。其中，2013年度62件,、2014年度43件,、2015年度246件、2016年度92件,。

4年來,，公民、組織向全國人大常委會提出違憲違法審查建議的數(shù)量呈不穩(wěn)定態(tài)勢,。例如,，2015年度全國人大常委會法工委共研究處理審查建議246件。這一數(shù)量是十一屆全國人大五年間年平均數(shù)的340.72%,，是2014年度的512.50%,。

“究其原因，主要是制定機(jī)關(guān)出臺的規(guī)范性文件直接與公民,、法人的權(quán)益密切相關(guān),，社會關(guān)注度高，以及備案審查工作宣傳力度加大等,?！绷胡椩趯η闆r進(jìn)行分析后指出。

梁鷹特別指出,，公民,、組織提出審查建議，不少是在自身權(quán)益受到侵害且窮盡各種救濟(jì)途徑后提出的,。建議審查的規(guī)范性文件,，其制定機(jī)關(guān)層級有高有低，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì),、政治,、社會、文化等多個(gè)領(lǐng)域,，問題既涉及與法律之間的關(guān)系,，又涉及具體執(zhí)法等實(shí)際問題。

“其中,，有的屬于歷史遺留問題,，有的屬于立法過程中沒能解決的難點(diǎn)問題，有的屬于改革發(fā)展過程中的問題,，需要考慮的因素多,，研究面臨的難度大,。”梁鷹說,。

認(rèn)真研究每一份審查建議

在逐漸增大的難度面前,，法工委除了堅(jiān)持“對審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究”的同時(shí)，還建立和完善備案審查中函告制定機(jī)關(guān)并聽取意見,、征求有關(guān)部門和有關(guān)方面意見,、實(shí)地調(diào)研、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機(jī)制,，不斷加強(qiáng)備案審查的監(jiān)督糾正力度,，回應(yīng)社會關(guān)切，維護(hù)國家法制統(tǒng)一和公民,、法人的合法權(quán)益,。

今年兩會期間，全國人大常委會法工委副主任許安標(biāo)在3月9日舉行的十二屆全國人大五次會議記者會上提到,，有一個(gè)經(jīng)媒體報(bào)道的案例“不止看了一次”,。

2015年10月，浙江省杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》扣留,。潘洪斌認(rèn)為,，該條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外，增設(shè)了扣留非機(jī)動車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段,，違反了法律規(guī)定,。因此，潘洪斌于2016年4月致信全國人大常委會提出審查建議,，建議對《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查,，請求撤銷該條例中違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施。

在收到審查建議之后,，全國人大常委會法工委向杭州市人大常委會發(fā)函,，請其就《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》有關(guān)公安交通管理部門對違反通行規(guī)定駕駛?cè)加椭嚨确菣C(jī)動車輛可以扣留并托運(yùn)回原籍，且托運(yùn)的相關(guān)費(fèi)用由車輛所有人承擔(dān)的規(guī)定,，作出說明,。

杭州市人大常委會責(zé)成有關(guān)部門對審查建議進(jìn)行研究后，書面反饋了意見,。全國人大常委會法工委對條例制定機(jī)關(guān)反饋的意見進(jìn)行了認(rèn)真研究,，認(rèn)為條例關(guān)于扣留非機(jī)動車并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致。

全國人大常委會法工委就上述問題與杭州市人大常委會進(jìn)行溝通,，要求制定機(jī)關(guān)進(jìn)行研究，對條例規(guī)定進(jìn)行修改,。之后,，杭州市人大常委會和有關(guān)部門著手研究條例修改方案,，決定將條例的修改列入2017年立法計(jì)劃，同時(shí)委托專家學(xué)者對本屆人大任期內(nèi)制定的全部地方性法規(guī)的合法性問題進(jìn)行全面審查,。

此后,，全國人大常委會法工委按照有關(guān)規(guī)定向提出審查建議的公民潘洪斌進(jìn)行了書面反饋。

這樣的事例,，在全國人大常委會法工委的工作中并不少見,。

2013年，分別就《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》關(guān)于氣候資源探測設(shè)定行政許可,、《吉林市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于補(bǔ)償協(xié)議履行爭議的解決方式,、《四川省〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉實(shí)施辦法》關(guān)于主任會議許可對代表采取限制人身自由的強(qiáng)制措施等問題，與黑龍江,、吉林,、四川省人大常委會法工委進(jìn)行溝通，交換意見,，還就四川省代表法實(shí)施辦法存在的違法問題提出了處理建議,。

2015年，就《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》,，與江蘇省人大常委會法工委溝通,，交換意見,，提出修改的建議,。

2017年，就地方審計(jì)法規(guī)中規(guī)定的以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定,，向31個(gè)省,、自治區(qū),、直轄市人大常委會發(fā)函，要求地方自行進(jìn)行清理,。

……

“對于審查建議涉及的法規(guī),、司法解釋中存在的違法問題，我們認(rèn)真依法開展監(jiān)督糾正工作,，通過與制定機(jī)關(guān)溝通,，促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計(jì)劃,?！绷胡椪f。

實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化制度化

對提出審查建議的公民,、組織進(jìn)行反饋,，是備案審查工作的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。

黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中進(jìn)一步提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

“我們緊緊圍繞加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)這一任務(wù),，積極開展了相應(yīng)的工作,。”梁鷹說,。

值得注意的是,，在2014年之前，全國人大常委會法工委就進(jìn)行了建立反饋工作機(jī)制的探索,，由法規(guī)備案審查室對審查建議人進(jìn)行反饋,，取得了較好效果。2014年全國人大常委會工作要點(diǎn)中提出,，健全備案審查制度,，研究建立備案審查工作中的溝通、反饋機(jī)制,。

最終,，在對多年來的工作進(jìn)行梳理和總結(jié)之后，制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民,、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》,，從而實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化、制度化,。

該工作辦法規(guī)定,，對公民、組織針對法規(guī),、司法解釋提出的審查建議,，要視情況作出相應(yīng)的反饋：

經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋不存在與法律抵觸問題的,，在研究結(jié)束后進(jìn)行反饋,，對有關(guān)情況予以說明。

經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī),、司法解釋存在與法律抵觸問題的,，在依照備案審查工作程序?qū)ο嚓P(guān)問題處理后進(jìn)行反饋，告知處理結(jié)果,。

對不屬于全國人大常委會審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議,，轉(zhuǎn)送有權(quán)審查的機(jī)關(guān)研究處理的，在轉(zhuǎn)送后告知建議人轉(zhuǎn)送情況,；不予轉(zhuǎn)送的,，可以告知建議人徑向有權(quán)審查的機(jī)關(guān)提出,。