5月9日中午,，重慶機(jī)場南部方向受到無人機(jī)干擾，航班起降受到影響,，12架次航班備降外場,。記者從民航重慶安全監(jiān)督管理局了解到，今年以來，重慶已出現(xiàn)多起無人機(jī)影響航道導(dǎo)致民航航班躲避的情況,。

近年來,，無人機(jī)消費(fèi)市場井噴。然而,，由于無人機(jī)生產(chǎn),、飛行和運(yùn)用等仍未有統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)，加之相關(guān)部門監(jiān)管不力,，無人機(jī)“闖禍”事件時有發(fā)生,，且愈演愈烈。

在去年的重慶“兩會”上,，重慶市人大代表,、西南大學(xué)化學(xué)化工學(xué)院副院長魏沙平就建議抓緊制定無人機(jī)飛行活動管理辦法，確保這一行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,。

5月10日,，重慶市公安局發(fā)布了加強(qiáng)民用無人駕駛航空器飛行管理的通告，“通告”要求,，重慶行政區(qū)域內(nèi)使用民用無人駕駛航空器進(jìn)行飛行活動的,，必須遵守相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章,；同時也對未經(jīng)批準(zhǔn),，民用無人駕駛航空器嚴(yán)禁飛行區(qū)域等進(jìn)行了明確。

公安機(jī)關(guān)針對無人機(jī)管理發(fā)布“通告”,，加大參與無人機(jī)監(jiān)管的力度,，這在全國范圍內(nèi)并不多見。

近日,，《法制日報》記者與重慶社會問題研究所共同就目前重慶市無人機(jī)的管理狀況,、無人機(jī)無監(jiān)管飛行存在哪些隱患、相關(guān)部門如何應(yīng)對,、如何立法規(guī)制等問題進(jìn)行了調(diào)查采訪,。

飛行準(zhǔn)入門檻高“黑飛”現(xiàn)象普遍

去年以來，多家媒體報道了重慶多個行政執(zhí)法部門運(yùn)用無人機(jī)進(jìn)行執(zhí)法取證的新聞,。除了對無人機(jī)優(yōu)越性能進(jìn)行宣傳,，這些報道并未涉及使用無人機(jī)是否經(jīng)過審批、駕駛員是否有相關(guān)資質(zhì)等內(nèi)容,。

根據(jù)《通用航空飛行管制條例》規(guī)定,，操控重量大于7公斤的無人機(jī)進(jìn)行飛行活動，或飛行范圍超過視距內(nèi)半徑500米,、相對高度高于120米,，應(yīng)向有關(guān)飛行管制部門提出劃設(shè)臨時飛行空域的申請,，經(jīng)批準(zhǔn)后方可飛行。

對于如何界定是否屬于“黑飛”,，重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀“通告”時表示,，根據(jù)《通用航空飛行管制條例》《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，未向國家飛行管制部門提出臨時空域和飛行計(jì)劃申請,，或未按照批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃實(shí)施的無人機(jī)違規(guī)飛行均為“黑飛”,。

《法制日報》記者從民航重慶安全監(jiān)督管理局副書記湯軍處獲悉：“目前在中國進(jìn)行無人機(jī)飛行需要滿足三個條件：操作人員具有無人機(jī)駕駛執(zhí)照；軍方審批的合法空域,；申報民航飛行計(jì)劃,。

而據(jù)重慶首個無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)中心負(fù)責(zé)人張洪介紹，目前國內(nèi)的低空飛行活動還必須依據(jù)《中華人民共和國民用航空法》等法律法規(guī),，必須由在工商部門和行業(yè)主管部門同時登記注冊的公司向飛行管制部門提出申請,，獲得批準(zhǔn)后方可飛行，個人報備暫時不予批準(zhǔn),。

“有時候我們‘黑飛’也屬無奈,。”航拍攝影愛好者向某告訴《法制日報》記者,，個人難以申請空域是“黑飛”的主要原因,。“一旦出現(xiàn)意外,，后果的確很嚴(yán)重,。我們希望相關(guān)部門能給我們一條合法的途徑”。

“無人機(jī)飛行必須申請空域和計(jì)劃,，為了更加方便無人機(jī)的使用,，重慶無人機(jī)飛行審批流程正在進(jìn)行簡化?！睖娊榻B,。

對于無人機(jī)飛行審批，重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，根據(jù)《通用航空飛行管制條例》的相關(guān)規(guī)定,，使用民用無人駕駛航空器飛行應(yīng)當(dāng)向飛行管制部門提出飛行計(jì)劃申請，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施,。重慶市臨時空域申請部門為西部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部航空管制處,；飛行計(jì)劃申請部門為民航重慶空中交通管理分局。

“通告”稱,，未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁民用無人駕駛航空器在規(guī)定區(qū)域上空飛行,。那么未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)進(jìn)行飛行的,，將受到怎樣的處罰呢,？

重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)《通用航空飛行管制條例》第四十一條規(guī)定,，從事通用航空飛行活動的單位,、個人違反本條例規(guī)定，有未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飛行的,；未按批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃飛行的,；不及時報告或者漏報飛行動態(tài)的；未經(jīng)批準(zhǔn)飛入空中限制區(qū),、空中危險區(qū)等情形之一的,，由有關(guān)部門按照職責(zé)分工責(zé)令改正，給予警告,；情節(jié)嚴(yán)重的,，處2萬元以上10萬元以下罰款，并可給予責(zé)令停飛1個月至3個月,、暫扣直至吊銷經(jīng)營許可證,、飛行執(zhí)照的處罰；造成重大事故或者嚴(yán)重后果的,，依照刑法關(guān)于重大飛行事故罪或者其他罪的規(guī)定,，依法追究刑事責(zé)任。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，目前重慶市操作無人機(jī)飛行的人員約有1.3萬人,，且逐年上升，而擁有無人機(jī)駕駛執(zhí)照的僅有230人左右,。且絕大部分無照無人機(jī)使用者在室外操作時都實(shí)現(xiàn)了視距外飛行,。

銷售環(huán)節(jié)也是對無人機(jī)監(jiān)管的重要一環(huán)。然而,，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，由于目前無人機(jī)市場缺乏一個系統(tǒng)的管理體系，工商等職能部門對無人機(jī)銷售環(huán)節(jié)無法進(jìn)行有效監(jiān)管,。使用者在購買無人機(jī)時也不用進(jìn)行身份認(rèn)證,。

據(jù)向某介紹，一些商家還會私下為使用者提供無人機(jī)改造零配件,。使用者經(jīng)過自行改造,，便可使無人機(jī)的性能大大提升，能夠飛得更高,、更遠(yuǎn),。

“只要不在機(jī)場、監(jiān)獄,、重要軍事設(shè)施等敏感區(qū)域附近駕駛無人機(jī),，幾乎很難被人發(fā)現(xiàn),，就算是發(fā)生墜落傷人或影響其他軍民飛行器正常飛行的事故，如沒被當(dāng)場抓獲,，便可逃避法律法規(guī)制裁,。”這是在重慶無人機(jī)使用者之間公認(rèn)的事實(shí),。

“黑飛”存多重隱患危害公共安全

無人機(jī)無序飛行極易干擾軍民飛行器正常運(yùn)行,，甚至可能釀成飛行事故，給國家和人民生命財產(chǎn)造成損失,。

《法制日報》記者查閱資料發(fā)現(xiàn),，今年以來，國內(nèi)已有多家機(jī)場多次發(fā)生無人機(jī)等飛行物入侵機(jī)場凈空保護(hù)區(qū),、妨礙航班運(yùn)行安全的事件,。2月3日，深圳機(jī)場有三個航班機(jī)組同時報告,，在飛機(jī)起飛或落地過程中發(fā)現(xiàn)疑似無人機(jī)的不明升空物,，威脅飛行安全?？展懿块T在接報后采取緊急措施,，調(diào)整進(jìn)出港航班間隔的同時指揮空中飛機(jī)避讓，導(dǎo)致多個出港航班出現(xiàn)不同程度的延誤,。

對于無人機(jī)“黑飛”的危害,，重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，根據(jù)相關(guān)實(shí)驗(yàn),，一只重1.8千克的鳥與一架飛行速度為960公里/小時的大飛機(jī)相撞,，產(chǎn)生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費(fèi)級無人機(jī)的重量為1.5千克至150千克,，通常由質(zhì)地堅(jiān)硬的材料制成,，無人機(jī)若與高速飛行的飛機(jī)相撞，嚴(yán)重時可能造成機(jī)毀人亡的慘劇,。另外還可能造成地面人身財產(chǎn)安全(墜機(jī)落體)等,。

無人機(jī)存在的主要隱患風(fēng)險不僅僅是對航班正常飛行的干擾。記者調(diào)查了解到,，使用無人機(jī)隨意高空航拍還容易造成重要軍事目標(biāo)的暴露,。

據(jù)了解，目前,，重慶市無人機(jī)飛行限高多在500米左右,，自帶攝像頭在500米高空可拍攝0.5千米范圍的圖像，經(jīng)過改裝的無人機(jī)還可搭載性能更高的攝像器材,，從而獲得更加清晰的圖像,。

一些攝影愛好者常常利用無人機(jī)進(jìn)行高空航拍,，并將航拍圖片上傳至互聯(lián)網(wǎng)供網(wǎng)友分享，個別愛好者為獲取點(diǎn)擊率和知名度,，特意上傳一些敏感區(qū)域航拍照片，使重要軍事設(shè)施暴露,，帶來泄密隱患,。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有人曾在重慶某軍事基地附近放飛無人機(jī),，發(fā)現(xiàn)通過安裝在無人機(jī)上的攝像頭可以清晰拍攝基地內(nèi)部全貌,。

此外，由于無人機(jī)目標(biāo)小,、速度快,、易操控、隱蔽性強(qiáng),，且具有一定的負(fù)重能力,，加之可隨意購買使用，有可能被別有用心人員利用,，成為開展非法活動的工具,。

在回答《法制日報》記者關(guān)于利用無人機(jī)實(shí)施違法行為會受到怎樣處罰的問題時，重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，不論是否經(jīng)過批準(zhǔn),，利用無人機(jī)實(shí)施擾亂單位秩序、尋釁滋事等違反治安管理的行為,，公安機(jī)關(guān)都有權(quán)依照治安管理處罰法相關(guān)規(guī)定給予處罰,，特別是在“通告”確定的區(qū)域內(nèi)，因其違法飛行活動易造成嚴(yán)重后果,，公安機(jī)關(guān)將依法處罰,。另外，駕駛(操控)無人機(jī)的人員未取得操作(駕駛)資格證明文件的,，公安機(jī)關(guān)亦有權(quán)依法給予治安管理處罰,。

監(jiān)管措施滯后立法迫在眉睫

“‘黑飛’無人機(jī)通常是遭到舉報后被查處，執(zhí)法部門通常是公安機(jī)關(guān),。使用者即使拿到無人機(jī)駕照,，會不會出現(xiàn)有證而不被相關(guān)部門認(rèn)可的情況？”已經(jīng)從事無人機(jī)航拍1年多的賀某認(rèn)為,，監(jiān)管部門之間職責(zé)不明確,，是他進(jìn)行無人機(jī)駕駛最擔(dān)心的事情。

無人機(jī)“黑飛”,，相關(guān)部門將如何處置,？重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說,，國家已經(jīng)明確規(guī)定了無人機(jī)管理的職責(zé)。

空軍負(fù)責(zé)空域劃設(shè)及監(jiān)管,，組織對空中不明情況的查證處置,，參與違法違規(guī)飛行活動的地面查處；民航負(fù)責(zé)無人機(jī)登記,、駕駛員管理,、飛行管理、飛行審批報備,，對違規(guī)飛行活動進(jìn)行地面查處,；地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)違法違規(guī)飛行器降落后的秩序維護(hù)和現(xiàn)場處置，配合有關(guān)單位對違法違規(guī)飛行的單位和個人進(jìn)行查處,。

另外,，公安機(jī)關(guān)根據(jù)治安管理處罰法第二十三條第二項(xiàng)，可以對嚴(yán)重擾亂社會秩序的行為和第六十四條第二項(xiàng)之規(guī)定對無證駕駛行為給予治安處罰,。

公安機(jī)關(guān)在具體處置過程中,，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任,，對違反治安管理的給予治安處罰,，其他情況移交相關(guān)部門處理。

“通告”的發(fā)布,，也表明公安機(jī)關(guān)已經(jīng)意識到無人機(jī)對于公共安全的危害,，并力求參與到對無人機(jī)的有效監(jiān)管中。

根據(jù)“通告”規(guī)定,，未經(jīng)審批不得飛行無人機(jī),。這一規(guī)定有何法律依據(jù)？重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，國務(wù)院,、中央軍委根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》聯(lián)合制定的行政法規(guī)《通用航空飛行管制條例》明確規(guī)定了使用機(jī)場飛行空域、航路,、航線及需要劃設(shè)臨時飛行空域的,，均應(yīng)當(dāng)向飛行管制部門提出申請，經(jīng)飛行管制部門批準(zhǔn)后方可使用空域,，以及實(shí)施飛行前,，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行計(jì)劃申請，按照批準(zhǔn)權(quán)限,，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施等,。因此，“通告”要求未經(jīng)依法審批不得飛行無人機(jī)，有充分的法律依據(jù),。

“與井噴式發(fā)展的無人機(jī)市場相比,，相關(guān)立法存在缺失、監(jiān)管措施比較滯后,?！敝袊窈酱髮W(xué)副研究員劉曉山認(rèn)為。

由于無人機(jī)“黑飛”闖禍不斷,，世界各國都在抓緊完善相關(guān)管理?xiàng)l例,。目前我國關(guān)于無人機(jī)的法律法規(guī)存在較大空白，而美國在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn),，尤其是在空域的管理和劃分方面的經(jīng)驗(yàn)于我國而言具有一定借鑒意義。

美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)對于美國境內(nèi)的無人機(jī)管理一向以嚴(yán)格著稱,，前不久,，F(xiàn)AA剛對芝加哥航拍公司開出了20萬美元的罰單。而緊接著美國新罕布爾州便出臺了無人機(jī)管理法案,，嚴(yán)格程度較FAA更勝一籌,，業(yè)界稱其為史上最嚴(yán)。

目前,，我國出臺了《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》等一系列規(guī)定,，但上述規(guī)定的內(nèi)容比較宏觀、籠統(tǒng),，對無人機(jī)生產(chǎn),、銷售、使用各環(huán)節(jié)沒有詳細(xì)的管理規(guī)定和實(shí)施細(xì)則,，特別是對無人機(jī)低空空域的飛行活動沒有明確的法律條文進(jìn)行規(guī)范,。

據(jù)重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，針對無人機(jī)領(lǐng)域中出現(xiàn)的新情況,、新問題,，國家空管委組織起草了《無人機(jī)飛行管理規(guī)定》《低空空域使用管理規(guī)定》等文件，對無人機(jī)的登記,、飛行管理,、空域使用等作出了全面規(guī)定，正在公開征求意見,；公安部公布了治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿),，其中新增了對無人機(jī)違法飛行的治安處罰條款，也正在公開征求意見,。

西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師杜蘇認(rèn)為,，公安機(jī)關(guān)有必要介入無人機(jī)的監(jiān)管，要加強(qiáng)法治宣傳和執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊利用無人機(jī)開展違法犯罪活動,。執(zhí)法中會有無人機(jī)捕獲的問題,，作為強(qiáng)制行為最好也由公安機(jī)關(guān)來實(shí)施，這樣也能對接現(xiàn)有法律框架,，目前空警也是民航和公安雙重領(lǐng)導(dǎo),。

“在空中，民航一般自己可以處理,，但在地上離了公安肯定不行,。試想民航帶人在居民小區(qū)里四處抓‘黑飛’,這就很不正常了?！倍盘K說,。

杜蘇認(rèn)為，無人機(jī)參照載人航空器制定一個管理標(biāo)準(zhǔn)不難,，但最好以部門規(guī)章的形式頒布,，不要以政府內(nèi)部文件的形式發(fā)布。目前專業(yè)立法領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的問題是,，法律非常粗疏,，各種概念全靠內(nèi)部文件界定，但內(nèi)部文件又不屬于立法法上說的法源,，很容易發(fā)生合法性爭議,，導(dǎo)致全盤效力紊亂。