中共中央十八屆三中全會(huì),、四中全會(huì)均提出要在我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制中實(shí)行三權(quán)分置的經(jīng)營(yíng)模式,，2016年印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)“三權(quán)分置”模式做出了更為明晰的規(guī)定：“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)”“加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,。三權(quán)分置是在我國(guó)憲法,、物權(quán)法規(guī)定了農(nóng)村基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的原則下，按照我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)階段發(fā)展的實(shí)際需要而進(jìn)行的重要?jiǎng)?chuàng)新,。實(shí)踐證明,，三權(quán)分置有利于解決目前我國(guó)農(nóng)業(yè)耕地分布條塊小型化而低效的問題，有利于引入有能力的第三方從事規(guī)?；r(nóng)業(yè),、綠色農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)。但就如何認(rèn)識(shí)或定位三權(quán)分置中的第三種權(quán)利——經(jīng)營(yíng)權(quán),，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界都有不同看法,。自三權(quán)分置模式提出以來，法學(xué)界在積極回應(yīng)時(shí)就開始探索如何將這一創(chuàng)新性制度轉(zhuǎn)化為規(guī)范的法律概念,，從而為我國(guó)農(nóng)業(yè)體制的這一重大改革鋪平法律道路,。目前，對(duì)于三權(quán)分置中的所有權(quán),、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問題,，因?yàn)橐延蓢?guó)家基本法律做出了確定性的概念和權(quán)利體系定位，所以爭(zhēng)議不大,。但對(duì)中央文件所提到經(jīng)營(yíng)權(quán),，就其概念和權(quán)利體系中的定位問題還存在爭(zhēng)議，有必要對(duì)此進(jìn)行探討,。

法律是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的,，對(duì)于農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這樣的法律概念的創(chuàng)制，必須考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,。同時(shí),，因?yàn)檫@個(gè)概念是新創(chuàng)設(shè)的，我們就必須考慮到它和現(xiàn)有權(quán)利體系的協(xié)調(diào)和定位問題。按照三權(quán)分置的政策設(shè)想,，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利體系定位必須考慮的問題是：首先，該權(quán)利應(yīng)是現(xiàn)有農(nóng)村土地承包人之外的另一個(gè)民事主體享有的權(quán)利,，當(dāng)然這個(gè)經(jīng)營(yíng)人可以是集體經(jīng)濟(jì)組織之外的民事主體,，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的其他成員；其次,，該權(quán)利應(yīng)受到法定或約定的期限限制,；最后，權(quán)利的內(nèi)容僅限于農(nóng)業(yè)型的耕作,，而不能從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng),，更不能將農(nóng)耕土地作為建設(shè)用地使用。

《意見》明確提出,，這種新建立的經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)滿足可轉(zhuǎn)讓,、可抵押的要求。而要達(dá)到這一要求,，就必須將這一權(quán)利物權(quán)化,。

首先，只有將經(jīng)營(yíng)權(quán)由立法確定為物權(quán)之后,，該權(quán)利才可以順利轉(zhuǎn)讓,、抵押。目前,，法學(xué)界有些同仁認(rèn)為,，這種以農(nóng)耕土地為標(biāo)的物的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和抵押時(shí),，依據(jù)我國(guó)《合同法》確定的租賃關(guān)系就可以滿足其要求,，這種理解是不妥的。按照我國(guó)《物權(quán)法》確定的原理,，可以抵押的經(jīng)營(yíng)權(quán)只能是物權(quán)而不能是合同債權(quán),。因?yàn)椋贤瑐鶛?quán)僅僅只能夠在合同當(dāng)事人之間發(fā)生拘束效果,，不能針對(duì)第三人發(fā)生效果,，因此，僅依據(jù)《合同法》上的租賃關(guān)系來處理這種經(jīng)營(yíng)權(quán),，顯然沒有辦法滿足可轉(zhuǎn)讓可抵押的要求,。

其次，將經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化,，可以滿足經(jīng)營(yíng)人長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資利益回報(bào),，從經(jīng)濟(jì)意義上看更有利于投資人。我國(guó)《合同法》第214條規(guī)定，租賃期限不得超過20年,。超過20年,，超過部分無效。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)尤其是綠色農(nóng)業(yè),、科技農(nóng)業(yè)常常需要很長(zhǎng)的投資回報(bào)期,，如果將經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，就會(huì)使得經(jīng)營(yíng)權(quán)期限超過《合同法》關(guān)于租賃關(guān)系最長(zhǎng)20年的期限,。這對(duì)于經(jīng)營(yíng)人十分必要,。

再次，將經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化,，這種權(quán)利就可以納入不動(dòng)產(chǎn)登記,，通過登記，可以解決轉(zhuǎn)讓和抵押必須依靠不動(dòng)產(chǎn)登記才能進(jìn)行的根本問題,。

最后,，將經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以獨(dú)立起訴,、應(yīng)訴,。而租賃關(guān)系中承租人并不享有獨(dú)立訴權(quán)。這個(gè)法權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的保護(hù)無疑是非常必要的,。

從我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)看,，將經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化符合部分地區(qū)農(nóng)民身份固化、“確權(quán)確股不確地”的實(shí)際需要,。在設(shè)計(jì)關(guān)于農(nóng)村的法權(quán)制度時(shí),，不可忽視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是部分地區(qū)農(nóng)民身份逐漸固化，有些地區(qū)甚至已開始實(shí)行“確權(quán)確股不確地”的承包方式,。在北京,、上海、江蘇,、廣東,、河北均有試點(diǎn)的“確權(quán)確股不確地”的土地承包方式，指只登記農(nóng)戶承包地面積而不確定地塊具體位置,，農(nóng)戶憑借確權(quán)到戶的土地承包面積（股份）分享土地收益,。這種承包方式下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過招標(biāo),、拍賣,、公開協(xié)商等方式，將農(nóng)戶分散的土地統(tǒng)一交給規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體（包括本集體中的農(nóng)民,、農(nóng)戶和非農(nóng)身份的經(jīng)營(yíng)者）使用,，避免了一家一戶單獨(dú)簽約的繁瑣程序。此外，現(xiàn)實(shí)改革中也出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的改革實(shí)驗(yàn),?！兑庖姟分忻鞔_提出“積極開展土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)，總結(jié)形成可推廣,、可復(fù)制的做法和經(jīng)營(yíng)”,。經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，對(duì)于這個(gè)改革也能發(fā)揮積極的促進(jìn)作用,。

現(xiàn)在需要解決的問題即經(jīng)營(yíng)權(quán)的名稱問題。中央文件使用的是經(jīng)營(yíng)權(quán)這一概念,，將原來農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為承包權(quán),，試圖為經(jīng)營(yíng)權(quán)留出余地。這種做法將改革開放數(shù)十年來立法的規(guī)定做出了十分重大的修改,，但這一修改不但和憲法,、物權(quán)法規(guī)定的農(nóng)民權(quán)利不一致，和數(shù)十年來的政策文件不一致,，而且還會(huì)給農(nóng)民造成一種迷惑,，讓他們覺得自己原來享有的權(quán)利被壓縮了。尤其是三權(quán)分置現(xiàn)在并不是全面推開的經(jīng)營(yíng)模式,，只是部分地區(qū)推廣的模式,，如果把農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全部改為承包權(quán)，也很有可能給那些沒有推行這種模式的農(nóng)村農(nóng)民造成混亂,?？紤]到這些情況，建議按照中央特別強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的要求,，將這種新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利定義為“耕作權(quán)”或者“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”為妥,。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所）