中國政法大學(xué)法治政府研究院4月8日發(fā)布的《中國法治政府發(fā)展報(bào)告（2016）》顯示,截至2016年12月28日,共有19個(gè)地方出臺(tái)了網(wǎng)約車服務(wù)管理實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則,。但是只有3個(gè)地方是以政府規(guī)章形式出現(xiàn),其余16個(gè)城市以其他規(guī)范性文件形式出臺(tái),。

《報(bào)告》分析指出,各地方城市政府出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則,為網(wǎng)約車平臺(tái)公司,、車輛和駕駛員設(shè)置了高標(biāo)準(zhǔn),窒息了網(wǎng)約車的發(fā)展,不僅違反了行政許可法的有關(guān)規(guī)定,更不符合共享經(jīng)濟(jì)的基本特征和發(fā)展規(guī)律。

車籍限制成共同“標(biāo)配”

《報(bào)告》披露,2016年《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）出臺(tái),截至2016年12月28日,調(diào)研人員在北大法寶中共檢索到19件地方網(wǎng)約車服務(wù)管理實(shí)施辦法,。其中,上海,、重慶、廣州3個(gè)城市以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)了實(shí)施辦法,合肥,、天津、北京,、安陽、廈門,、金華、大連,、瀘州,、周口、漯河,、平頂山、杭州,、新鄉(xiāng),、寧波、南平,、龍巖等16個(gè)城市以其他規(guī)范性文件形式出臺(tái)了實(shí)施辦法,。19個(gè)地方的實(shí)施辦法在《暫行辦法》內(nèi)容的基礎(chǔ)上,對(duì)從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛和駕駛員的許可條件進(jìn)行了更為嚴(yán)格的規(guī)定。

其中,要求車輛車籍所在地為本市行政區(qū)域,成為地方限制的“標(biāo)配”,。在19個(gè)城市中,無一例外地都將車籍所在地為本市行政區(qū)域作為從事網(wǎng)約車服務(wù)的條件之一,。

及電動(dòng)車功率在19個(gè)城市中,有13個(gè)城市對(duì)車輛的軸距、排氣量或功率,、續(xù)航時(shí)間等作出規(guī)定,只有安陽,、周口、平頂山,、新鄉(xiāng),、南平、龍巖6個(gè)城市未作相關(guān)規(guī)定,。對(duì)車輛軸距、排氣量等作出規(guī)定的城市,普遍都設(shè)置了較高的標(biāo)準(zhǔn),。例如,上海市要求車輛軸距達(dá)到2600毫米以上,北京市對(duì)車輛軸距和排氣量同時(shí)作出規(guī)定:“5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米（含新能源車）,排氣量不小于1.8升,；7座乘用車排氣量不小于2.0升,、軸距不小于3000毫米,?！?/p>

多地對(duì)車主所在地有限制

在19個(gè)城市中,有10個(gè)城市明確要求駕駛員具有本市戶籍或居住證。其中,上海,、重慶、北京,、天津四個(gè)地方明確規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員應(yīng)當(dāng)具有本市戶籍。廣州,、合肥,、安陽、廈門,、大連,、瀘州、杭州,、寧波規(guī)定駕駛員須有本市戶籍或居住證,。

廣州、天津,、大連三市將初中畢業(yè)以上文化程度作為網(wǎng)約車駕駛員的條件之一,。

安陽、大連,、瀘州,、周口,、漯河和新鄉(xiāng)6個(gè)城市對(duì)網(wǎng)約車駕駛員的年齡進(jìn)行了規(guī)定。其中,安陽市規(guī)定,男性年齡在60周歲以下,女性年齡在55周歲以下,。大連,、瀘州和周口市規(guī)定,網(wǎng)約車駕駛員年齡應(yīng)當(dāng)在60周歲以下,。漯河和新鄉(xiāng)市規(guī)定,網(wǎng)約車駕駛員年齡不超過國家法定退休年齡,。

規(guī)范性文件層級(jí)低致處罰難

《報(bào)告》指出,從北京市網(wǎng)約車新政實(shí)施兩個(gè)月以來的情況看,交通管理部門對(duì)非京籍駕駛員,、非京籍車輛和不符合規(guī)定的軸距,、排氣量等標(biāo)準(zhǔn)的查處力度很小。一方面,北京市的網(wǎng)約車新政是以一般規(guī)范性文件的形式作出的,依照行政處罰法規(guī)定,其不得設(shè)定任何行政處罰的措施,。因此,即使交通管理部門發(fā)現(xiàn)有違反行政規(guī)定提供網(wǎng)約車服務(wù)的行為,也不得作出任何行政處罰,。另一方面,北京市網(wǎng)約車新政并未得到嚴(yán)格執(zhí)行,也從側(cè)面反映出這一規(guī)定過于苛刻,一旦嚴(yán)格執(zhí)行必將導(dǎo)致北京市網(wǎng)約車數(shù)量急劇減少,。如此一來,城市居民將重新陷入“打車難”“打車貴”的境地,多年來屢禁不絕卻因?yàn)榫W(wǎng)約車的出現(xiàn)而大大減少的“黑車”又將大規(guī)模卷土重來,。

《報(bào)告》對(duì)此分析指出,按照比例原則的要求,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取最小損害當(dāng)事人利益的手段來達(dá)到所追求的行政目的,。同時(shí),行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為前,必須對(duì)利益進(jìn)行衡量,只有當(dāng)可能取得的利益大于可能損害的利益時(shí)才能實(shí)施。而北京等地的網(wǎng)約車地方規(guī)范對(duì)車籍,、戶籍、車型等過于嚴(yán)苛的限制,違反了行政法中的比例原則,。此外,地方網(wǎng)約車的立法規(guī)范也體現(xiàn)出以管制為導(dǎo)向的一刀切規(guī)定,受到了社會(huì)各界的廣泛質(zhì)疑,。

多地辦法違反行政許可法

《報(bào)告》分析指出,依照行政許可法規(guī)定,規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定任何種類的許可。在19個(gè)地方網(wǎng)約車規(guī)定中,只有上海和重慶以省級(jí)政府規(guī)章的形式出臺(tái)實(shí)施辦法符合行政許可法的規(guī)定,廣州市以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)實(shí)施辦法和其他設(shè)區(qū)的市以規(guī)范性文件的形式出臺(tái)實(shí)施辦法都違反該法有關(guān)規(guī)定,。

此外,依據(jù)行政許可法第15條第2款規(guī)定,“設(shè)定行政許可,不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù),不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場”,。因此,北京等地方對(duì)車輛和駕駛員戶籍的限制違反了行政許可法所規(guī)定的市場公平與開放的原則。

而許多地方規(guī)定網(wǎng)約車的檔次必須高于出租車或者價(jià)格必須高于出租車1.2倍甚至1.5倍的要求,明顯違反了行政許可法第5條規(guī)定的設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循公平的原則,。

《報(bào)告》指出,對(duì)共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)行法律規(guī)制,首先要端正規(guī)制的目的。許多國家提出對(duì)共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)行法律規(guī)制,都是為了防止提供不規(guī)范服務(wù)和侵犯消費(fèi)者權(quán)益等行為,而不簡單是因?yàn)槠錄]有遵守許可等法律制度的規(guī)定。

《報(bào)告》認(rèn)為,對(duì)共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)行法律規(guī)制,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)在事中和事后與網(wǎng)約車平臺(tái)公司開展合作,充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)收集和分析車輛行駛和乘客評(píng)價(jià)信息,實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車安全和服務(wù)的全方位監(jiān)管,。