論文提要：

修改后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟,?！贝隧椆嬖V訟制度是一條新增制度，進一步保障了當事人的訴訟權(quán)利,。長期以來制約公益訴訟的原因,在于民事訴訟法中對原告資格的限定,。而過去幾年,特別是在環(huán)境污染案件中,一些環(huán)保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案，新增公益訴訟制度雖然確定了此項難題,，但其存在的問題也需要引起我們的重視,。全文共4100字。

主要創(chuàng)新觀點

自2013年1月1日起施行修改后的民訴法對環(huán)境公益訴訟進行了規(guī)定,，作為一項新的制度，在實踐中難免會出現(xiàn)一些問題,，例如：提起公益訴訟的主體過于廣泛,、公共利益內(nèi)涵不明確、法律條款不夠細化等,，本文試從訴訟時效,、行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系、訴訟費用的承擔等方面出發(fā),，對環(huán)境公益訴訟制度的完善予以討論,。

以下正文：

修改后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟,。”此項公益訴訟制度是一條新增制度,，進一步保障了當事人的訴訟權(quán)利,。長期以來制約公益訴訟的原因,在于民事訴訟法中對原告資格的限定。而過去幾年,特別是在環(huán)境污染案件中,一些環(huán)保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案,，新增公益訴訟制度雖然確定了此項難題,，但其存在的問題也需要引起我們的重視。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展,，產(chǎn)生了各種各樣的環(huán)境問題,，例如大氣污染，河流污染等等,，這些現(xiàn)象嚴重影響著人們的生活質(zhì)量,。那些以犧牲環(huán)境為代價的企業(yè)應(yīng)對自己的行為承擔一定的責任。但是,，具體應(yīng)由誰提起訴訟呢》長久以來,，這個問題一直困擾著我們。新《民事訴訟法》中規(guī)定:“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”,。它與傳統(tǒng)的訴訟類型不同,，是一種新出現(xiàn)的訴訟類型,，我們稱它為環(huán)境公益訴訟。它對于解決環(huán)境污染和破壞問題有著重要作用,。

一,、建立環(huán)境公益訴訟的立法背景

在利益的驅(qū)動下，很多企業(yè)以犧牲環(huán)境為代價去換取上的經(jīng)濟利益,，結(jié)果導致我國的環(huán)境惡化,，人民的生活環(huán)境質(zhì)量急劇下降。因此環(huán)境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環(huán)境,，而且還可以懲罰環(huán)境違法者,、預防環(huán)境污染和破壞的產(chǎn)生、增強公民的環(huán)保意識,、提高公民的環(huán)保責任感,。另外，隨著跨國企業(yè)越來越多,，也必將帶來環(huán)境污染問題,，因此建立環(huán)境公益訴訟對于保護我國的國家利益有著重要作用。

2005年12月3日,，國務(wù)院通過的《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第（二十七）項指出“健全社會監(jiān)督機制……發(fā)揮社會團體的作用,，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟,?！边@是國務(wù)院首次在文件中明確提出推動環(huán)境公益訴訟，可見由于社會的需求,，政府開始注重這方面的發(fā)展,。近幾年，學者們都在盡自己的最大力量去呼吁立法部門盡快建立我國的環(huán)境公益制度,，也提出了自己對環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建方案,。另外，隨著人民生活水平的提高,，人們對環(huán)境的要求也越來越高,。因此，新《民事訴訟法》中對環(huán)境公益訴訟作出了具體規(guī)定,，是符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要的,。

二、環(huán)境公益訴訟制度存在的問題

（一）提起公益訴訟的主體過于廣泛

新《民事訴訟法》規(guī)定提起訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”,，只是籠統(tǒng)的概述,，沒有進行明確的規(guī)定那些機關(guān)和組織可以提起訴訟，如果“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”是行使國家行政管理權(quán)的機關(guān),那么該如何處理其行政管理權(quán)和民事主體身份的關(guān)系呢?國家機關(guān)既作為管理部門,又可作為提起公益訴訟的民事主體,合適不合適?筆者認為,，只有在相關(guān)國家機關(guān)和有關(guān)組織的內(nèi)部進行適當?shù)姆止?，更多的?yīng)規(guī)定由相關(guān)的社會團體來提起訴訟,比如工會,消費者協(xié)會,，才能解決此項矛盾。檢察機關(guān)是代表國家和社會公共利益提起公益訴訟最適當?shù)闹黧w,。而國家行政機關(guān)提起公益訴訟,，應(yīng)需要法律進行明確規(guī)定。在現(xiàn)行法律中,只有海洋環(huán)境保護法規(guī)定,行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求,。因為海洋局與損害的發(fā)生往往沒有利害關(guān)系,其作為起訴人是合適的,；但有許多國家機關(guān)作為起訴主體,其行政管理權(quán)和民事主體的請求權(quán)會發(fā)生混同。

（二）公共利益內(nèi)涵不明確

公民理應(yīng)有提起訴訟的權(quán)利和保護公共利益的責任,，而在此新《民事訴訟法》中并沒有加入公民,。筆者認為應(yīng)當增加“個人”，因為包括環(huán)境,、健康,、教育等權(quán)益在內(nèi)的公益性權(quán)利屬于公民的基本權(quán)益。對于新《民事訴訟法》將公益訴訟提起的主體限定在“國家機關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定,，江偉教授認為，其他國家的個人也可以提公益訴訟,，目前我國未規(guī)定主要是對個人提公益訴訟有點拿不準,，擔心個人會濫用這個制度。

此外,，我們還需要用法律定義社會公共利益的概念和訴訟主體,，比如社會公共利益與國家利益、集體利益的區(qū)別在哪里,。此外,，還需明確公益訴訟與政府行為的關(guān)系，公益訴訟與多人共同訴訟的關(guān)系,，以及公益訴訟的被告向誰承擔民事責任問題,。目前關(guān)于公共益的內(nèi)涵和邊界、提起公益訴訟的主體資格,、公益訴訟的受理范圍,、適用何種審判程序、訴訟濫用的防范,、證明責任,。仍然存在不同的爭論，希望時機成熟時作進一步細化和完善,。公共利益內(nèi)涵還需明確,。正如每一個制度的設(shè)計都不可能是盡善盡美的，公益訴訟在運轉(zhuǎn)的過程中也必然會誘發(fā)一些問題的產(chǎn)生,。其中一個最突出的問題就是權(quán)利濫用的問題,，然而這個問題不應(yīng)該成為人們拒絕它的理由,，因為，任何制度都需要相關(guān)程序加以保障,。人們只需設(shè)計有關(guān)的權(quán)利制約的機制,，就能盡可能地避免這個問題的發(fā)生。

（三）法律條款不夠細化

公益訴訟是保護公眾利益的,，什么是公共利益,大多數(shù)情況比較好判斷,而有些則處于邊緣地帶,新《民事訴訟法》中只是規(guī)定了“對污染環(huán)境,、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，具體哪些行為應(yīng)進一步出臺相關(guān)的司法解釋予以明確,。對公益訴訟程序規(guī)定的比較概括,是因為我國過去沒有這樣的制度,實踐中缺少經(jīng)驗,很難規(guī)定具體,。但社會實踐中又確實需要這一制度,如果沒有具體規(guī)定,就會導致這一制度在執(zhí)行過程中讓人們無所適從。應(yīng)當認真研究當前所能夠考慮到的問題,進一步細化,包括起訴,、受理,、審理上具有哪些特點,公益訴訟在哪些方面區(qū)別于非公益訴訟。立法應(yīng)當把“公共利益”界定為國家利益和社會公共利益,，況且,，國家機關(guān)或有關(guān)組提起公益訴訟,如果涉及多數(shù)人的利益,即包括損害賠償請求，如果不作此限制,賠償金的分配將會產(chǎn)生新的問題,。這是在實踐操作中我們并不想看到的,。

三、對我國新增環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建設(shè)想

目前,，由于環(huán)境被不合理開發(fā)和利用,，我們面臨著嚴重的環(huán)境破壞與污染，我們的生存與發(fā)展受到了嚴重的挑戰(zhàn),。在解決環(huán)境污染與破壞方面問題,，環(huán)境公益訴訟顯得愈發(fā)重要。為了社會的長遠發(fā)展和資源的可持續(xù)利用,，我國也應(yīng)該盡快同國際接軌,，完善適應(yīng)我國國情的環(huán)境公益訴訟制度。

（一）環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時效的限制

為了使權(quán)利受到侵害的自然人,、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節(jié)省司法資源,，我國現(xiàn)行三大訴訟法均規(guī)定了訴訟時效，要求當事人必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟,，否則將喪失法院救濟的權(quán)利,。環(huán)境公益訴訟不同于傳統(tǒng)的訴訟模式，它目的是保護國家利益和社會公共利益,。最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170條規(guī)定:“未授權(quán)給公民,、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制?！边@是出于保護國家利益而規(guī)定,，而環(huán)境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此,，我認為環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制,，其才能發(fā)揮很好的作用。

（二）行政訴訟與民事訴訟并舉

環(huán)境公益訴訟的被訴對象既可以是污染或者破壞環(huán)境的企業(yè),，也可以是違反法定義務(wù)或者疏于管理義務(wù)的環(huán)境行政機關(guān),。比如美國《清潔空氣法》第304條就明文規(guī)定：任何人均可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關(guān),、公司和個人等）就該法規(guī)定的事項提起訴訟,。也就是說，美國將政府,、政府機關(guān)以及環(huán)境保護局局長等均列入被訴對象的范圍,。在日本，隨著國民環(huán)境意識的提高,，公民以日本行政廳對產(chǎn)生公害的事業(yè)活動控制不力而可能導致公害損害或者行政廳因違法在環(huán)境上采取措施致使國民遭受損害為由,，對行政廳提起訴訟的案例也越來越多。

（三）訴訟費用的承擔

2010年12月30日我國首例環(huán)保資金資助的環(huán)境公益訴訟案件在貴陽開庭并當庭一審宣判,。這是一起由中華環(huán)保聯(lián)合會,、貴陽公眾環(huán)境教育中心提起的訴訟，“狀告”貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠水污染的環(huán)境公益訴訟案件,。雖然近年來貴陽、無錫,、昆明和玉溪等地相繼成立了環(huán)保法庭,，但公益訴訟的案例并不多，其中一個重要原因是訴訟費用的承擔,。這是因為環(huán)境訴訟費用相當高昂,，再加上因果關(guān)系的證明，需運用高科技知識和方法,，其所需費用之巨,，非經(jīng)濟能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交,，法院將按自動放棄訴訟處理,。這使被害人的權(quán)利得不到法律的有效保護。在訴訟費用的承擔上,，我們可以參考美國的法律,。為了減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用，美國《清潔空氣法》,、《清潔水法》,、《固體廢物處理法》等均規(guī)定,，法院如認為合適，可以將依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分,?？梢娒绹侠淼販p輕了原告負擔的訴訟費用，這對保障環(huán)境公益訴訟的順利進行有準則積極作用,。

（四）對環(huán)境公益訴訟案件判決后由法院直接執(zhí)行

在一般的民事訴訟案件中,，只有義務(wù)人拒不履行義務(wù)，權(quán)利人才會申請人民法院強制執(zhí)行,。由于環(huán)境公益訴訟涉及的受害人數(shù)眾多,，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作,。另外,，為了能有效地保護對國家環(huán)境利益和社會公共環(huán)境利益，可以由法院直接執(zhí)行生效的裁判文書,，以達到環(huán)境公益訴訟的目的,。

結(jié)論

總之，公益訴訟制度需要進一步完善,，只有真正實現(xiàn)了公益訴訟,，污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為才有可能被制止,。我們岌岌可危的公益利益才有可能被保障,。

參考文獻

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（4）張明華.《環(huán)境公益訴訟制度芻議》.載《法學論壇》.2002年第6期,。

（作者單位：陜西省西安市閻良區(qū)人民法院）