現(xiàn)行環(huán)境法的基本設(shè)計(jì)邏輯是：設(shè)定行為規(guī)則——懲罰違反者(我們可以把這種立法設(shè)計(jì)思想稱為“不法行為懲罰主義”),。按照這樣的邏輯結(jié)構(gòu)建立的法律常常都是成功的，但把這樣的邏輯應(yīng)用到環(huán)境法上來(lái),，應(yīng)用到以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧為總目標(biāo)的法律中來(lái),，或者說(shuō)是應(yīng)用到需要接受人與自然和諧這一標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)的這個(gè)法律部門中來(lái)，結(jié)果或檢驗(yàn)者給出的結(jié)論就不一定是成功了,。

現(xiàn)行環(huán)境法,，包括應(yīng)對(duì)污染、資源減少,、生態(tài)破壞,、環(huán)境退化四類環(huán)境問(wèn)題的環(huán)境法，如果不討論附則部分,，大致的文件結(jié)構(gòu)是兩部分：一部分是原則,、規(guī)則，這部分的作用是設(shè)定行為規(guī)則,；另一部分是罰則,，其作用是明確違反規(guī)則的責(zé)任。這種結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化一下就是“規(guī)則＋罰則”,。

“規(guī)則＋罰則”之所以難以產(chǎn)生良好的環(huán)境保護(hù)效果,，其根本原因不在“義務(wù)人”選擇非法行為和執(zhí)法者枉法，而在這種法律的直接規(guī)制目標(biāo)設(shè)計(jì)錯(cuò)誤,?！耙?guī)則＋罰則”的法律，不管是來(lái)自古代還是由現(xiàn)代國(guó)家制定,，不管規(guī)則粗還是細(xì),，不管罰則中的罰是重還是輕，其直接規(guī)制目標(biāo)都是行為人不違反規(guī)則,。簡(jiǎn)單說(shuō)就是不犯,。

“行為人不違反”是許多行政法律的直接規(guī)制目標(biāo)，對(duì)許多行政法律來(lái)說(shuō),，這種規(guī)制目標(biāo)是合適的,。但是，對(duì)環(huán)境法來(lái)說(shuō)，這個(gè)規(guī)制目標(biāo)卻不那么合適,。讓我們看大氣污染防治的例子,，在大中城市中，所有的公交車的尾氣排放都達(dá)到“歐標(biāo)Ⅲ”或更高的標(biāo)準(zhǔn),，不必然使一個(gè)城市的空氣質(zhì)量符合人們的健康要求,，因?yàn)椤皻W標(biāo)Ⅲ”和對(duì)“歐標(biāo)Ⅲ”的執(zhí)行并不能決定空氣中汽車尾氣的含量，而汽車尾氣含量的大小決定空氣質(zhì)量的高低,。

生態(tài)文明要求環(huán)境法創(chuàng)造出其他的規(guī)制目標(biāo),。實(shí)現(xiàn)控制總量就是不同于“不犯”的規(guī)制目標(biāo)。這一立法設(shè)計(jì)不是按“設(shè)定行為規(guī)則——懲罰違反者”這一邏輯展開(kāi)的,，而是直接要求實(shí)現(xiàn)目標(biāo)——控制總量,。在這種立法設(shè)計(jì)中，直接規(guī)制目標(biāo)是某個(gè)控制總量,。如果實(shí)現(xiàn)了這個(gè)控制總量,，法律的直接控制目標(biāo)也就實(shí)現(xiàn)了。

與不法行為懲罰主義環(huán)境法的設(shè)計(jì)思路不同,，《水污染防治法》中的水污染物排放總量控制制度,、《森林法》中的“限額采伐”制度、《野生動(dòng)物保護(hù)法》中的名錄制度和自然保護(hù)區(qū)制度,，以及《水土保持法》中的“規(guī)劃”制度都不關(guān)心作為個(gè)體的自然人,、企業(yè)等的行為以及個(gè)體行為的單個(gè)結(jié)果，而是只關(guān)注出自無(wú)數(shù)個(gè)體行為的總結(jié)果,。不管是排放總量,、采伐林木的總量、森林覆蓋面積減少的總量,，還是根據(jù)保護(hù)名錄中的野生動(dòng)物和自然保護(hù)區(qū)的需要圈定的自由行動(dòng)的總空間,、用規(guī)劃限定的水土資源開(kāi)發(fā)范圍，都是或都指向無(wú)數(shù)行為人活動(dòng)的總結(jié)果,。這是無(wú)數(shù)環(huán)境使用者使用行為的總結(jié)果,，是被壓低、限縮,、削減,、許可的總結(jié)果。這類制度是想通過(guò)控制總結(jié)果實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的,。在這個(gè)意義上,，我們可以把這些制度稱為總結(jié)果控制制度。

考慮到總結(jié)果控制制度實(shí)際上還是對(duì)人的行為的控制這一點(diǎn),，我們把這類制度稱為總行為控制制度,，把這類制度的設(shè)計(jì)思想稱為總行為控制主義,。

總行為控制制度可以帶來(lái)立法者預(yù)期的環(huán)保效果。通過(guò)控制采伐限額,、讓采伐者履行更新造林義務(wù)，可以創(chuàng)造保持或維持一定的木材儲(chǔ)量,、一定的森林覆蓋面積的環(huán)保業(yè)績(jī),。用規(guī)劃的方式調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)的力量，實(shí)施有益于水土保持的行為,，阻止有害于水土保持的行為,，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)定的水土保持目標(biāo)。但是,，那些規(guī)定了總行為控制制度的單行環(huán)境法并沒(méi)有普遍收獲環(huán)境得到有效保護(hù)的喜報(bào),。

創(chuàng)設(shè)或采用總行為控制制度的那些單行環(huán)境法對(duì)確定總行為邊界所做的“規(guī)定”是不同的。大致存在以下三種情況：

第一種是,，只宣布建立總行為控制制度,，不規(guī)定如何確定總行為控制邊界。

第二種是,，不只宣布建立總行為控制制度,，而且把確定總行為控制邊界的依據(jù)規(guī)定為自然的某種要求。

第三種情況是,，不只宣布建立總行為控制制度,，而且規(guī)定確定總行為控制邊界的依據(jù)，只是這個(gè)依據(jù)不是自然的限度,，而是法律另外設(shè)定的某種標(biāo)準(zhǔn),。

我國(guó)環(huán)境法對(duì)如何確定總行為控制邊界的三種“規(guī)定”創(chuàng)造了“依權(quán)力的控制指標(biāo)”、“依自然的控制指標(biāo)”和“依給定標(biāo)準(zhǔn)的控制指標(biāo)”三種總行為控制邊界,。在這三種“控制指標(biāo)”中,，第一種和第三種控制指標(biāo)都不必然產(chǎn)生符合人與自然和諧要求的環(huán)保成效。只有第二種——“依自然的控制指標(biāo)”必然產(chǎn)生符合人與自然和諧要求的環(huán)境保護(hù)成果,。這是為什么呢,？如前所述，“依自然的控制指標(biāo)”中的自然就是自然的限度,?！耙雷匀坏目刂浦笜?biāo)”就是在“自然的限度”內(nèi)選定的某個(gè)數(shù)額。以“產(chǎn)草量”為限度確定的“載畜量”這一控制指標(biāo),，就是在自然限定的產(chǎn)草量的范圍內(nèi)確定的“載畜量”指標(biāo),。《草原法》也把它概括為“以草定畜”,。如果把“載畜”圖像化為畜在草原上吃草,，把“載畜”量直觀化為牧養(yǎng)的“畜”吃“草”的量,，那么，所謂“以草定畜”就是“以草定草”,，也就是以草原生長(zhǎng)“草”的量確定有多少“草”可以供“畜”吃,。使用這樣的“控制指標(biāo)”實(shí)施畜牧，顯然不會(huì)出現(xiàn)《草原法》努力防范的“超載過(guò)牧”(第45條),。把這樣的“控制指標(biāo)”用于草原管理,，其結(jié)果必然是人與自然和諧?！皾O業(yè)資源增長(zhǎng)量”是漁業(yè)捕撈的自然的限度,。在這個(gè)限度內(nèi)確定捕撈限額，實(shí)施捕撈限額,，執(zhí)行限額發(fā)生的捕撈量一定小于“漁業(yè)資源增長(zhǎng)量”,。這樣的結(jié)果就是環(huán)境保護(hù)所追求的漁業(yè)資源的“永續(xù)利用”，就是漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)利用上的人與自然和諧,。在“生長(zhǎng)量”的限度內(nèi)確定“年采伐量”,，在“年采伐量”許可范圍內(nèi)實(shí)施采伐，自然不會(huì)造成木材儲(chǔ)量減少,，在森林的木材資源開(kāi)發(fā)利用上的人與自然和諧也就實(shí)現(xiàn)了,。

使用“依自然的控制指標(biāo)”之所以必然產(chǎn)生符合人與自然和諧要求的環(huán)保成果，基本原因在于,，這“依自然的控制指標(biāo)”其實(shí)就是在立法者規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)許可范圍內(nèi)選擇的控制指標(biāo),。《草原法》中的“以草定畜,、草畜平衡”(第45條),，《森林法》中的“消耗量低于生長(zhǎng)量的原則”(第29條)，《漁業(yè)法》中的“捕撈量低于漁業(yè)資源增長(zhǎng)量的原則”都是立法者規(guī)定的不能退讓的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),，是立法者對(duì)“自然的限度”的接受,，是法律化的“自然的限度”?！耙圆荻ㄐ?、草畜平衡”是必須維持的環(huán)境質(zhì)量。這是國(guó)家和有關(guān)部門,、有關(guān)地方必須爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)的質(zhì)量目標(biāo),。這個(gè)目標(biāo)對(duì)草原管理者提出的要求是：不能允許因牧養(yǎng)更多的牲畜而造成草原持續(xù)產(chǎn)草量下降。簡(jiǎn)單說(shuō)就是不得“超載過(guò)牧”,。依這一目標(biāo)就畜牧活動(dòng)確定的總行為控制指標(biāo)就是在法律規(guī)定的不得造成草畜不平衡的限度內(nèi)選擇的一個(gè)總“畜”量,。這是一個(gè)保證環(huán)境保持在“草畜平衡”這一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之上的控制指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)的執(zhí)行自然不會(huì)帶來(lái)草畜不平衡的后果,。

總行為控制制度只有在服務(wù)于某種環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)時(shí)才能成為必然有利于環(huán)境保護(hù)的制度,，成為能夠有效推進(jìn)人與自然和諧的制度,。這告訴我們，對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)來(lái)說(shuō),，具有決定意義的不是總行為控制,，而是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)；不是把某個(gè)總行為設(shè)定為規(guī)制目標(biāo),，而是把環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定為法律的直接規(guī)制目標(biāo),。

環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)不只是可以把總行為控制制度的控制能力轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)的正能量。它能夠充分挖掘政府及其職能部門開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的潛力,，充分調(diào)動(dòng)國(guó)家的和社會(huì)的環(huán)保力量,，有效排除來(lái)自組織和個(gè)人的環(huán)保阻力,。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)法制度體系的核心,。不僅在我國(guó)環(huán)境法中已經(jīng)使用多年的總行為控制制度應(yīng)當(dāng)置于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)之下，成為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的制度工具,，而且我國(guó)環(huán)境法應(yīng)當(dāng)按照實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)或提高環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的需要構(gòu)建制度體系,，也包括修正總行為控制制度以外的其他制度，把“規(guī)則＋罰則”結(jié)構(gòu)中的“罰則”改變?yōu)榉?wù)于實(shí)現(xiàn)質(zhì)量控制目標(biāo)的保障手段,，等等,。

在現(xiàn)行環(huán)境法中存在兩種標(biāo)準(zhǔn)制度，一種以為個(gè)體行為設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)(我們可以稱之為環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn))為核心,；一種以測(cè)度環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)即環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為核心,。

環(huán)境法要想更有效地推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作，確保實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善或使環(huán)境惡化趨勢(shì)受到遏制,，就應(yīng)該采用環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),，而不是環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家要想用法律有效推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作,，確保實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善或使環(huán)境惡化趨勢(shì)受到遏制,，就應(yīng)該接受環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義這種環(huán)境法設(shè)計(jì)思想，而不是不法行為懲罰主義,，就應(yīng)該建設(shè)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義環(huán)境法,，以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為直接規(guī)制目標(biāo)，而不是不法行為懲罰主義模式的環(huán)境法,，以義務(wù)人不犯為規(guī)制目標(biāo),。

環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義是區(qū)別于不法行為懲罰主義、總行為控制主義的環(huán)境法設(shè)計(jì)思想,。其核心是按確定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),、實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的要求構(gòu)建環(huán)境法，是把環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定為法律的直接規(guī)制目標(biāo),。這一設(shè)計(jì)思想的主要理論支柱有兩個(gè)：第一,，作為生態(tài)文明核心要求和環(huán)境法的總目標(biāo)的人與自然和諧是一種狀態(tài),。環(huán)境保護(hù)說(shuō)到底是要使環(huán)境達(dá)到某種狀態(tài)，某種對(duì)人類有利的狀態(tài),。人與自然和諧這種狀態(tài)是可以用環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)表達(dá)的狀態(tài),，環(huán)境法運(yùn)用環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為尺度的環(huán)境保護(hù)目標(biāo),，可以用最簡(jiǎn)單的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)的人與自然和諧,，或人與自然和諧的狀態(tài)。以衡量狀態(tài)的尺度為執(zhí)行的尺度,，相當(dāng)于“用腳試鞋”,。有了腳這個(gè)尺度就不需要拿用尺子量出來(lái)的尺寸，或依據(jù)照片估算出來(lái)的尺碼來(lái)選購(gòu)鞋子了,。第二,，環(huán)境是自然的整體，人與自然和諧是整體和諧,，而每個(gè)社會(huì)個(gè)體的環(huán)境消費(fèi)行為都會(huì)給環(huán)境帶來(lái)壓力,，添加不利于實(shí)現(xiàn)和諧的籌碼。不管是為了實(shí)現(xiàn)整體和諧目標(biāo),，還是為了給普遍有害又普遍正當(dāng)?shù)沫h(huán)境消費(fèi)行為以恰當(dāng)?shù)闹贫然貞?yīng),，環(huán)境保護(hù)都必須實(shí)施“集體行動(dòng)”。法律組織集體行動(dòng)的最好辦法顯然不是“規(guī)則＋罰則”模式,，也不是“賦權(quán)＋救濟(jì)”模式,，而是目標(biāo)決定模式。不管是一般意義上的總行為控制制度,，還是以“依自然的控制指標(biāo)”為控制邊界的總行為控制制度,，其實(shí)踐效果都是可以預(yù)判的，原因在于這項(xiàng)制度賦予執(zhí)法者組織集體行動(dòng)的權(quán)力,。

環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義環(huán)境法具有以下三個(gè)突出特點(diǎn),，而具備這幾個(gè)特點(diǎn)的環(huán)境法既可以克服不法行為懲罰主義環(huán)境法和一般總行為控制制度的不足，也符合環(huán)境保護(hù)實(shí)踐對(duì)環(huán)境法制建設(shè)提出的要求,。第一,，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義環(huán)境法是目標(biāo)先定的法。第二,，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義環(huán)境法是政府負(fù)責(zé)的法,。第三，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義環(huán)境法是服從科學(xué)的法,。

以下四項(xiàng)制度的建設(shè)既是必須解答的難題,，也是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義環(huán)境法建設(shè)的關(guān)鍵：第一，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè),。第二,，環(huán)境決策制度建設(shè),。第三，環(huán)境規(guī)劃制度建設(shè),。第四,，環(huán)境質(zhì)量和環(huán)保業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估制度。