隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和民主法制的不斷進(jìn)步,，政府職能的運(yùn)行逐漸由權(quán)力型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,。行政合同集權(quán)力因素和契約精神于一體，以其獨(dú)有的合意,、平等,、誠(chéng)信的特點(diǎn)，廣泛適用于諸多行政管理領(lǐng)域,，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)采取柔性執(zhí)法方式,，以行政合同代替單方行政行為進(jìn)行行政管理活動(dòng),。

2015年5月1日實(shí)施的新行政訴訟法首次將行政合同爭(zhēng)議納入行政訴訟的受案范圍,。由于行政合同兼具行政性及契約性，相應(yīng)的司法審查當(dāng)有別于其他行政行為,，但相關(guān)法律對(duì)此并未予以明確，導(dǎo)致司法實(shí)踐中該類(lèi)案件的司法審查標(biāo)準(zhǔn)與重點(diǎn)不盡統(tǒng)一,。本文結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范、典型案例以及法理學(xué)說(shuō),，從多個(gè)角度及層面分析梳理針對(duì)行政合同案件應(yīng)重點(diǎn)審查的要素,，以此探析如何為行政合同制度功能的發(fā)揮提供有效的司法保障,。經(jīng)梳理分析，在行政合同案件中應(yīng)著重針對(duì)以下要素予以審查：

一,、行政合同的識(shí)別

行政合同的識(shí)別,，尤其是準(zhǔn)確區(qū)分其與民事合同之間的界限是對(duì)行政合同實(shí)施有效司法審查的前提。根據(jù)新行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項(xiàng),、新行政訴訟法司法解釋第十一條以及相關(guān)司法裁判的認(rèn)定,，納入行政訴訟受案范圍的行政合同應(yīng)具備如下要件：一是合同主體一方為行政主體；二是以實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理為目標(biāo),；三是以設(shè)定,、變更或消滅行政法上權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容；四是行政主體在行政合同中應(yīng)具有行政優(yōu)益權(quán),，是否具有行政優(yōu)益權(quán)當(dāng)為成立行政合同的必要條件,。例如在豐臺(tái)育欣案中，二審法院裁定認(rèn)為被上訴人對(duì)育欣學(xué)校也不享有明確的行政優(yōu)益權(quán),。雙方之間的合同關(guān)系系平等主體之間產(chǎn)生的合同關(guān)系,，應(yīng)定性為民事合同關(guān)系，而非行政合同關(guān)系,。

二,、行政合同的效力

關(guān)于行政合同效力的審查當(dāng)為確認(rèn)行政合同法律關(guān)系中雙方主體間的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容,，以及判斷締約雙方是否依約履行的基礎(chǔ),，同時(shí)亦可據(jù)此對(duì)行政主體所實(shí)施的相關(guān)行政合同行為進(jìn)行合法性審查。針對(duì)行政合同效力的審查應(yīng)主要針對(duì)以下要素：

（一）主體資格

行政主體訂立行政合同應(yīng)滿(mǎn)足職權(quán)合法性的要求,，即根據(jù)事務(wù)管轄權(quán),、地域管轄權(quán)和級(jí)別管轄權(quán)具有相應(yīng)的締約權(quán)限。對(duì)于行政主體逾越專(zhuān)屬管轄權(quán)限或事務(wù)管轄權(quán)限所締結(jié)的行政合同應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效,。例如,，在鄭細(xì)（世）清訴仙游縣教育局不履行教育行政委托培養(yǎng)合同案中，法院認(rèn)為被告仙游縣教育局明知原告是1996年高考落榜生,，不屬于國(guó)家招生計(jì)劃的對(duì)象,，不屬于委培的對(duì)象，且未經(jīng)仙游縣人民政府或莆田市教委批準(zhǔn),，擅自與原告確立事實(shí)上的教育行政委培合同關(guān)系,，系屬超越職權(quán)的行為，被告因超越職權(quán)與原告間所確立的事實(shí)上的教育行政委培合同無(wú)效,。

（二）自愿,、真實(shí)

平等自愿、意思真實(shí)為契約的本質(zhì)屬性，行政合同以契約之形式實(shí)現(xiàn)公共管理之目的,，正是為借助契約所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值,，以實(shí)現(xiàn)公共利益最優(yōu)的目的；然而在行政合同法律關(guān)系中,，行政主體即是合同的一方主體,，亦為代表公共利益的行政主體，如不注重保護(hù)行政合同相對(duì)人的意思表示是否真實(shí),，則易導(dǎo)致行政主體以契約之名濫用權(quán)力,，強(qiáng)加義務(wù)于相對(duì)人，迫使其接受不利條件,。因此,，在對(duì)行政合同案件進(jìn)行司法審查的過(guò)程中，應(yīng)注重審查在行政合同的簽訂過(guò)程中,，相對(duì)人的意思表示是否真實(shí),，是否存在欺詐、脅迫,、重大誤解等情形，以防止行政合同異化為單方行政行為,。

（三）行政合同內(nèi)容

1.是否抵觸法律法規(guī)

盡管行政合同中既含行政性要素,，又含契約性要素，但細(xì)研之,，契約只是形式和手段,，行政才是實(shí)體和目的。因此,，行政合同的締約雙方不得以自由意志任意決定其內(nèi)容,。根據(jù)行政法中法律優(yōu)先原則以及民法中有關(guān)合同內(nèi)容效力的認(rèn)定，對(duì)行政合同內(nèi)容的審查,，主要是審查行政合同是否以執(zhí)行公共事務(wù)的目的,，行政合同的標(biāo)的內(nèi)容是否屬同法律法規(guī)相抵觸，行政合同有關(guān)標(biāo)的數(shù)量,、質(zhì)量,、造價(jià)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的根據(jù)及違約責(zé)任的承擔(dān)等是否符合法定要求,。例如,，《城市房地產(chǎn)管理法》第13條第3款規(guī)定：“采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)?！比缭谛姓贤?，雙方約定的出讓金低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)，則該項(xiàng)約定因違反上述法律規(guī)定應(yīng)屬無(wú)效,。

2.是否公平合理

在行政合同締結(jié)的過(guò)程中,，行政主體基于自身在信息、資源等各方面的優(yōu)勢(shì)同相對(duì)人之間在締約能力上并不處于同一層級(jí),，因此在行政合同案件中需注重對(duì)合同內(nèi)容的公平性進(jìn)行適度性的審查,，以防止行政主體利用其自身優(yōu)勢(shì)地位迫使相對(duì)人在行政合同中接受不合理要求,，同時(shí)亦應(yīng)防止行政主體濫用權(quán)力免除相對(duì)人的相關(guān)義務(wù)，或以行政合同為相對(duì)人設(shè)定特殊權(quán)利,，從而造成公共資源的浪費(fèi),。此項(xiàng)審查應(yīng)屬比例原則的要求，即行政合同作為行政主體所實(shí)施的行政行為,，其實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為行政主體對(duì)公共利益的集合,、維護(hù)和分配，在處理同相對(duì)人的利益關(guān)系時(shí),，應(yīng)遵循比例原則促使公共利益與私人利益的最大化實(shí)現(xiàn),。

（四）行政合同程序

行政主體訂立行政合同需滿(mǎn)足程序合法性要求，即行政主體在行政合同的締結(jié),、履行,、調(diào)整、終止等過(guò)程中遵循了相關(guān)的法律程序,。程序正當(dāng)合法不僅是審查行政合同合法性的要件之一,，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)締約雙方能夠進(jìn)行平等協(xié)商以制約權(quán)力專(zhuān)橫的重要保障。行政合同程序的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括告知,、協(xié)商,、聽(tīng)證、簽訂等方面,。由于目前我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法,，有關(guān)行政合同的程序散見(jiàn)于單行法及地方性行政程序立法中。例如,，《湖南省行政程序規(guī)定》第94條對(duì)訂立行政合同的程序做出了原則性要求,，即“應(yīng)當(dāng)遵循競(jìng)爭(zhēng)原則和公開(kāi)原則”，以及“訂立行政合同一般采用公開(kāi)招標(biāo),、拍賣(mài)等方式,。招標(biāo)、拍賣(mài)適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》,、《中華人民共和國(guó)拍賣(mài)法》,、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定,?！?/p>

三、行政主體的優(yōu)益權(quán)

行政合同是以實(shí)現(xiàn)公共利益為根本目的,，在履行過(guò)程中必然存在公共利益和個(gè)人利益的沖突,。為了解決兩者的沖突，維護(hù)公共管理的統(tǒng)一,，行政機(jī)關(guān)必須享有能有效解決沖突的權(quán)力,，即行政優(yōu)益權(quán)。但為防止行政主體打著保障公益的幌子而濫用權(quán)力,，致使行政合同變異為單方行政行為,，需從合法性、合約性及合理性三個(gè)方面對(duì)行政優(yōu)益權(quán)尤其是指揮監(jiān)督權(quán),、單方變更或者解除合同權(quán)及制裁權(quán)進(jìn)行審查,。

1.合法性

在合法性審查方面，應(yīng)著重從以下四個(gè)方面予以審查：1.行政優(yōu)益權(quán)是否有相應(yīng)法律依據(jù),。2.行政優(yōu)益權(quán)的行使是否滿(mǎn)足法律規(guī)定的條件,。3.是否按照法定權(quán)限、程序行使優(yōu)益權(quán),。4.是否給予行政相對(duì)人補(bǔ)償,。例如《湖南省行政程序規(guī)定》第97條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政合同的履行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，但是不得對(duì)當(dāng)事人履行合同造成妨礙,。”《山東省行政程序規(guī)定》第105條第2款規(guī)定“行政合同在履行過(guò)程中,，出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益或者公共利益的重大情形,，行政機(jī)關(guān)有權(quán)變更或者解除合同；由此給對(duì)方當(dāng)事人造成損失的,，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償,。”

2.合約性

行政合同作為經(jīng)雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議,，具有契約的屬性,。實(shí)踐中部分行政合同的締約雙方對(duì)于行政主體單方解除或變更行政合同權(quán)的行使條件亦會(huì)進(jìn)行約定。根據(jù)契約是當(dāng)事人之間法律的理念,，應(yīng)對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行合約性審查,。因此，在行政主體具有法律所明確授予的優(yōu)益權(quán)的前提下,，締約雙方又在行政合同中就該項(xiàng)權(quán)利的行使做出相應(yīng)細(xì)化約定,，并且該約定不違反相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)屬有效。在此種情況下,，行政優(yōu)益權(quán)不僅要依法行使,，還需依約行使。

3.合理性

在行政合同的簽訂和履行過(guò)程中,，行政主體的自由裁量權(quán)時(shí)刻都存在,，以便于其能夠根據(jù)實(shí)際之需，合理調(diào)配公共利益同個(gè)人利益的沖突,，但自由裁量權(quán)的行使應(yīng)受司法的合理性審查,，以助于防止行政主體以行政合同的合法形式濫用優(yōu)益權(quán)從而導(dǎo)致相對(duì)方利益的受損。例如審查行政主體是否基于公共利益的考量而實(shí)施行政合同,，其對(duì)合同履行中的監(jiān)督指揮是否合理,，對(duì)相對(duì)人在履行過(guò)程中因存在違法行為進(jìn)行制裁時(shí)是否罰過(guò)其當(dāng)，以及在對(duì)相對(duì)人進(jìn)行損失賠償或者補(bǔ)償時(shí)是否適當(dāng),、合理等,。這些評(píng)價(jià)關(guān)乎公共利益的實(shí)現(xiàn)亦關(guān)乎個(gè)人合法權(quán)益的保障,，因而需要司法對(duì)此進(jìn)行合理性審查。