6月15日主召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,清理建筑業(yè)企業(yè)在工程建設(shè)中需繳納的各類保證金,轉(zhuǎn)變保證金繳納方式,規(guī)范保證金管理。

6月17日,國(guó)務(wù)院新聞辦舉行吹風(fēng)會(huì),住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)易軍進(jìn)一步透露了國(guó)務(wù)院關(guān)于保證金清理的具體措施。這些措施初步估算將盤活建筑業(yè)企業(yè)近萬(wàn)億元資金,。

如此龐大的資金,由哪些名目構(gòu)成?有無(wú)法律依據(jù)?有無(wú)替代性辦法？記者就此采訪了中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)和中國(guó)建筑工程總公司(以下簡(jiǎn)稱中建),。

名目多達(dá)27種

中建介紹,截至2015年12月末,該公司應(yīng)業(yè)主要求或政府規(guī)定繳納的保證金多達(dá)27種,。

具體包括:投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金,、農(nóng)民工工資保證金,、安全保證金、預(yù)付款保證金,、預(yù)售保證金,、勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)、社會(huì)保障金,、綜合成形保證金,、項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)清場(chǎng)押金、環(huán)境保證金,、底價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證金,、新型墻改基金、扶散基金(散裝水泥保證金),、項(xiàng)目預(yù)留金,、復(fù)墾保證金、供水供電保證金,、安全文明保證金,、租金保證金、發(fā)票保證金,、安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金,、土地保證金、審計(jì)預(yù)留金,、廉政保證金,、進(jìn)省保證金等等。

這些保證金有法律依據(jù)嗎?中建法務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,這27種保證金中,質(zhì)量保證金,、投標(biāo)保證金,、履約保證金以及農(nóng)民工工資保證金是建筑行業(yè)保證金的最主要組成部分。其中前三種為國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的保證金,并在法律法規(guī)上有明確依據(jù),；農(nóng)民工工資保證金主要是為保障農(nóng)民工的權(quán)益,由國(guó)務(wù)院發(fā)文明確推行的保證金制度,。但需要明確的是,投標(biāo)保證金和履約保證金并非強(qiáng)制性規(guī)范,而是指導(dǎo)性規(guī)范。

清理后只保留4種

當(dāng)然,沒(méi)有法律依據(jù),并非就不可收取,。因?yàn)槭┕て髽I(yè)和業(yè)主可以在合同中約定保證金條款,。只要是雙方達(dá)成合意,并無(wú)不妥。據(jù)介紹,中建的上述27種保證金中,就有6種屬于合同約定,分別是項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)清場(chǎng)押金,、底價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證金,、安全文明保證金、租金保證金,、發(fā)票保證金,、安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金。

合同約定的保證金項(xiàng)目,顯然不在政府的“清理”范圍。因?yàn)檫@是市場(chǎng)主體自治的范圍,。

國(guó)務(wù)院決定要清理的“保證金”項(xiàng)目,只能是政府利用其管理權(quán)強(qiáng)制要求施工企業(yè)交納的,。據(jù)中建介紹,其余的17種,基本都是由項(xiàng)目所在地管理部門以加強(qiáng)工程管理的名義收取的保證金。

住建部副部長(zhǎng)易軍在6月17日的吹風(fēng)會(huì)上透露:“對(duì)建筑業(yè)企業(yè)在工程建設(shè)中需繳納的保證金,除依法依規(guī)設(shè)立的投標(biāo)保證金,、履約保證金,、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金外,其他保證金一律取消,?！?/p>

萬(wàn)億資金被無(wú)息占用

整個(gè)建筑行業(yè)交納的保證金額度,總計(jì)有多少?易軍披露,通過(guò)對(duì)七家央企調(diào)查情況看,他們繳納的各類保證金,僅2015年度就高達(dá)3116億元,占營(yíng)業(yè)收入的11.3%。全國(guó)平均各類保證金的總額占企業(yè)年?duì)I業(yè)收入的10%,。而且這些保證金大多以現(xiàn)金方式繳納,。據(jù)此估算,近兩年全國(guó)加起來(lái),每年的保證金都能超過(guò)上萬(wàn)億。

這些保證金有多少發(fā)揮了“保證”作用?

以2012年工程質(zhì)保金為例,。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料,2012年全國(guó)建筑業(yè)企業(yè)工程結(jié)算收入為12.888萬(wàn)億元,如按照5%的比例估算,當(dāng)年建筑企業(yè)交納的工程質(zhì)保金為6440億元,而質(zhì)保金實(shí)際使用比例在6%左右,。在大量資金被建設(shè)單位無(wú)息使用(或閑置)的同時(shí),企業(yè)為了生存或擴(kuò)大再生產(chǎn),不得已還要通過(guò)貸款緩解流動(dòng)資金的不足,額外增加了經(jīng)營(yíng)成本,直接影響了生存和發(fā)展。

僅質(zhì)保金一項(xiàng),就相當(dāng)于同期全國(guó)建筑業(yè)利潤(rùn)總額的135%,。

禁止長(zhǎng)期留置不退還

中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)曾專門進(jìn)行“建筑業(yè)企業(yè)各類保證金制度調(diào)查”,。結(jié)果顯示,各類保證金多以現(xiàn)金形式繳納、預(yù)留,占用了企業(yè)大量的流動(dòng)資金,。特別是數(shù)額大,、留置時(shí)間長(zhǎng)的質(zhì)量保證金,對(duì)企業(yè)影響最為嚴(yán)重。

據(jù)對(duì)截止2011年末竣工的8848個(gè)項(xiàng)目分析,工程竣工結(jié)算后兩年以內(nèi)全額返還質(zhì)保金的項(xiàng)目3586個(gè),占40.53%,；兩至5年全額返還的項(xiàng)目4646個(gè),占52.51%,；超過(guò)5年未返還的項(xiàng)目616個(gè),占6.96%。

也就是說(shuō),數(shù)額龐大的保證金,在工程竣工結(jié)算后并不能及時(shí)返還,而是要拖上三五年,。

確保及時(shí)返還,是這次保障金清理的一項(xiàng)重要內(nèi)容,。國(guó)務(wù)院要求:“取消的保證金2016年底前退還相關(guān)企業(yè)；保留的保證金,確保按時(shí)返還,?！?/p>

銀行保函取代現(xiàn)金

從中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況看,絕大多數(shù)施工項(xiàng)目的保證金采用的是現(xiàn)金方式。保證方式的單一,也是造成施工企業(yè)負(fù)擔(dān)加重的重要因素,。

在國(guó)際工程中,為了分散風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)市場(chǎng)主體的利益,普遍施行的工程擔(dān)保及工程保險(xiǎn)模式是銀行保函擔(dān)保模式,。據(jù)北京大學(xué)教授樓建波介紹,銀行保函就是由銀行充當(dāng)擔(dān)保人,出具銀行保函,向權(quán)利人簽發(fā)信用證明。若被擔(dān)保人因故違約,銀行將付給權(quán)利人一定數(shù)額的賠償金,。

中建法律事務(wù)部工作人員介紹,在國(guó)際承包工程中,業(yè)主為了避免承包商違約失控而蒙受損失,通常要求承包商提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保,這是買方市場(chǎng)的特點(diǎn)之一,也是國(guó)際通行的做法,。由于現(xiàn)金抵押直接影響到承包商的流動(dòng)資金周轉(zhuǎn),而保險(xiǎn)公司在向業(yè)主提供保證金時(shí)又相當(dāng)復(fù)雜,并且擔(dān)保金額較高,因此常見(jiàn)的是通過(guò)銀行出具的保證金保函,也常稱之為保函。銀行出具保函的擔(dān)保制度一方面可以保證承包商履行合同的嚴(yán)肅性,另一方面因?yàn)殂y行不愿為信譽(yù)欠佳或資不抵債的承包商提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保,客觀上也起到了凈化國(guó)際承包工程市場(chǎng)的作用,。

中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)也在其調(diào)研報(bào)告中建議,保證金制度的實(shí)施應(yīng)與企業(yè)信用狀況掛鉤,廣泛采用銀行保函的方式,。政府投資或國(guó)有資本投資控股的項(xiàng)目,應(yīng)優(yōu)先采用銀行保函的方式進(jìn)行保證,起到良好的示范帶動(dòng)作用,。

易軍在上述的吹風(fēng)會(huì)上透露,國(guó)務(wù)院為了降低制度性交易成本,決定“轉(zhuǎn)變保證金繳納方式。對(duì)保留的投標(biāo)保證金,、履約保證金,、工程質(zhì)量保證金,、農(nóng)民工工資保證金,推行銀行保函制度,建筑業(yè)企業(yè)可以銀行保函方式繳納”,。